如何定义非政府组织

非政府组织（Non-governmental Organizations，　NGOs）一词可以说是社会科学中最经常使用的词汇之一，人们谈到这个词时可能在心里都明白其大致意思是什么，但要确切地给它做出明确界定却从来不是一件容易的事，因为它的“剩余式的分类并不能为我们提供一个清楚的关于NGOs是什么的界定”^[1]。因此，即使我们不能够给其一个简单明了的定义，我们也需要在其核心内容、构成和类型、价值内涵及其操作性衡量标准等方面予以明确化。

对于非政府组织的定义目前国际上还没有一个被普遍接受的界定，就连国际上具有公认的权威性的《国际组织年鉴》也没有为其下一个明确的界定。国际社团联合会编著的《国际组织年鉴》主要引用了联合国的两个文件中对非政府组织的规定性说明，这两个文件一个是联合国经社理事会1950年的第288（X）号决议，另一个是经社理事会1968年的第1296（XLIV）号决议，后来这两个决议文件也就常常被人们作为权威界定而引用。1950年的第288（X）号决议指出：“任何国际组织，凡不是经由政府间协议而成立的，都被认为是为此种安排而成立的非政府组织。”1968年的第1296（XLIV）号决议将这类组织的范围进一步扩大为包括那些“接受由政府当局指定的成员的组织，如果这种成员资格不干预该组织观点的自由表达的话”^[2]。这种界定方式尽管比较简单和模糊，但它指出了非政府组织的两个重要特点：非政府性和独立自治性。

但是“非政府”一词不仅仅是一种否定式界定，其所表达的内涵过于庞杂，以至于当我们不以政府作比照时根本就无法理解该词究竟要表达什么含义。仅从基本语义上来理解的话，在活动范围上，“非政府”包含政府以外的所有活动领域；从行为体的角度来理解，非政府组织包括政府组织之外的所有组织和行为体。如果按照对社会进行“公域”和“私域”来划分的话，政府代表“公域”，非政府组织就必然代表“私域”。因而学界也常将所有的“非政府”组织称作“私人行为体（private actors）”、“私人组织（private organizations）”或“私人部门（private sector）”。^[3]但是对非政府组织“私人”性质的认定（不再是否定式的，而是正面肯定式的界定）仅仅说明政府与非政府组织之间的界定问题，并不能说明非政府组织的真正内涵，同时也不能真实地表达非政府组织的确切含义。

从利益表达的角度来理解，政府作为“公域”的代表，表达了一种普遍性的公共利益；与之相对应，私人组织就代表着各种私人利益。但是这种推理在现实中与许多非政府的组织所追求的目标并不吻合。事实上，几乎所有的社团组织都在关注一些社会公共问题甚至是全球性公共问题，它们的行为和主张在表达着对公共利益的关切，这与我们对公司所追求的私人利益的理解在性质上是完全不同的。正是这种根本性质的不同，使得大多数学者将纯粹追求私人利益的公司和各种市场力量排除在非政府组织概念之外。这样，公司等市场力量被看作是“营利性的”，非政府组织被界定为是“非营利的”组织，即“数量众多的自我管理的私人组织，它们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标”^[4]。鲍勃·瑞纳尔达就在其研究中将非政府组织界定为追求公共目标的私人形式的组织，即“私人的形式，公共的目标”^[5]。

在当前的理论研究中，用来界定具有“私人的形式，公共的目标”特点的组织术语已经复杂化了，包括“志愿社团”“非营利性组织”“非政府组织”“新社会运动组织”“公民组织”“倡议网络”“支持组织”“第三部门”“民间组织”等，不一而足。这些术语还囊括在意识形态、组织机构、实际活动方面性质各不相同的范围广泛的组织，包括学校、医院、慈善机构、俱乐部、宗教互助会、中介机构、职业协会、合作社、互助会、基金会等。有人甚至认为“应把国际犯罪集团、恐怖主义者和分裂主义者组织、秘密社会和贸易组织也划入非政府组织范畴之内”^[6]。如果上述术语所表达的组织含义包含这么多性质各异、杂乱无章的组织形式”，那么“私人的形式、公共的目标”这一标志性特点也表明其并不足以界定非政府组织的特定内涵，只不过是指明了非政府组织的非政府、非营利的特性。

因此，对非政府组织内涵的众多解释按照内涵与外延的范围大致可以分为三种：^[7]

最广义的定义认为，非政府组织是指那些在政府组织体制之外，不是根据政府之间协议而建立的，同时也不是企业的各种社会组织和机构，如各种志愿组织、社会运动组织、专业协会、工会、体育组织、慈善机构、宗教组织、商会、青年组织、基金会，各种非营利机构如学术研究机构、学校、医院等，甚至政党也包含在其中。这样一来，几乎所有（非法组织除外）非政府、非企业的社会组织都是非政府组织。

第二种是最狭义的定义，认为非政府组织应具有以下特征：（1）应是非政府的社会组织，即应是自主管理、不受政府控制的组织。（2）应是合法的社会组织，犯罪集团和恐怖组织等不包含在内。（3）应是非政党性质、不谋求政治权力的社会组织。（4）应是非营利的社会组织，其活动或其所提供的产品与服务，是非利润取向的，其经费来源有多种渠道，可来自本国政府、外国政府、国际组织、其他非政府组织、民间企业以及社会募捐等。（5）组织的活动目标是社会公益性的，非政府组织的活动主要不是为本组织成员服务，而是致力于社会公益性事业。（6）具有一定的志愿性质。非政府组织一个重要原则是，凡参加者都愿意致力于解决该组织所针对的特定社会性问题。

第三种对非政府组织的定义比第二种略微宽泛一些，除了第二种看法所包含的组织之外，还包括主要为自身成员提供服务和谋取利益的成员组织，如民众自助组织、合作组织以及其他一些社区组织等各种草根组织，还包括具有成员资格要求并主要为成员利益服务的各种商会等。

上述三种关于非政府组织的定义看法中，合法性、非政府性、非营利性是其共同特征。第一种定义外延最大，包括非政府、非企业的所有合法组织机构，公共管理学中的“非营利组织”“第三部门”这两个词语能够较准确地涵盖这一定义中的所有组织机构。从这一定义所包含的外延范围来看，它强调的是组织的自主性及其社会自我管理功能。第二种定义突出强调非政府组织的志愿性、公益目的性和结社色彩。第三种定义强调的是结社色彩，但并不太强调公益色彩。

如果我们对这三种定义进行进一步比较的话，第一种定义可以说基本上包含两大类组织：一是志愿性社团组织，二是按照市场化模式运行的、收费—服务型的非营利机构，如学校、医院等机构。但第二、三种定义则只包括志愿性社团组织，而不包括收费—服务型机构，第二、三种定义间的主要区别在于，一是公益色彩的程度不同，二是组织的支持功能不同。从公益色彩程度上来说，第二种定义强调非政府组织的浓重的公益目的性，主要是指那些关注社会公共利益甚于关注本组织成员利益的那些社团组织，而第三种定义则在第二种定义所包含的组织基础上还包含那些关注本组织成员利益甚于关注社会公共利益的社团组织。从支持功能的角度来说，第二种定义的非政府组织也被有些学者称之为支持性组织、倡议组织等，而第三种定义则还包括各种谋求成员利益的草根组织和商业性社团。

在明确了非政府组织不同定义的主要内涵区别之后，如果将非政府组织作为治理行为体之一，放在国内公共事务治理和全球治理中来考察其角色和作用，我们会发现，非政府组织的概念在这两个层面的治理参与中应该具有不同的内涵：在国内公共事务的治理中，非政府组织的概念内涵典型地体现为第三种内涵，在很大程度上也应该扩展为第一种内涵，这是由国内公共事务治理的领域的广泛性决定的。而在全球层面的治理参与中，非政府组织面对的治理领域主要是全球性问题，这些治理议题几乎毫无例外地属于全球公益领域，因而，非政府组织的概念典型地体现为第二种内涵特征。

因此当我们在考察和分析非政府组织在全球治理参与中的角色作用时，将主要在其第二种内涵意义上使用该概念。