非政府组织的类型

1．2　非政府组织的类型

随着社会的发展，非政府组织所从事活动的领域越来越广，涵盖了政府组织和营利性的企业组织的广大领域，包含了五花八门、形形色色的组织。这些形形色色的非政府组织的内部差别比政府和营利性的企业内部的差别要大得多，因此，对非政府组织的分类也比政府部门和营利性部门的企业的分类复杂得多。

分类是对非政府组织进行统计考察的基础，目前非政府组织的分类方法有以下几种。

1．2．1　联合国国际标准产业分类体系

联合国作为世界上规模最大也是最具权威的政府间国际组织，从1945年创建之初便认可了非政府组织的重要地位，该体系将各种组织的主要活动分为17类，60个小类，各小类又分为几个项。非营利组织是17大类中的一类，包括3小类，15项，具体内容是：（1）教育：小学教育；中学教育；成人教育及其他。（2）健康与社会工作：医疗保健；兽医；社会工作。（3）其他社区与个人服务活动：环境卫生；商会与专业组织；工会；其他会员组织（包括宗教组织和政治组织）；娱乐机构；新闻机构；图书馆、博物馆及文化机构；运动与休闲。

按该分类体系定义的非政府组织的范围比较狭窄，国际上，无论是发达国家还是发展中国家，都有很多组织没被纳入在内。

1．2．2　国外非政府组织的分类

1．世界银行分类法

世界银行将那些总部位于发达国家并在一个以上发展中国家运作的非政府组织看做是国际非政府组织。而对于国际非政府组织最宽泛的分类就来自于世界银行。世界银行将国际非政府组织分成两类，一类是操作类组织，而另一类是倡议类组织。所谓操作类组织是指那些以规划和完成与发展相关的项目为主要目标的国际非政府组织；而倡议类组织则是指那些以推动和维护某项特定事业为根本目标，并试图影响政策和实践的国际非政府组织。^[9]这里要明确一点的是这两类国际非政府组织的活动并不是截然不同的，而是相辅相成的。操作类国际非政府组织在遇到项目影响力不足的时候也会实施倡议活动。如许多致力于社会发展的国际非政府组织就经常开展倡议，至少也是支持倡议网络的活动；同样，倡议类组织也经常感到不能忽略相关政策领域内民众的许多实际问题，如妇女国际非政府组织就在进行倡议的同时开展一些具体的操作项目以帮助那些受到不公正待遇的妇女。

2．免税团体分类体系（NTEE体系）

该体系由美国民间组织“独立部门”的分支机构慈善统计中心设计，包括26大类非营利组织，每类又分为很多小项。这26大类是：教育；保健；精神保健；特殊病症保健；医学研究；犯罪与法律；就业；食品与营养；住房与收容；公共安全与灾难防御；休闲与运动；青少年辅导；社会服务；文化艺术；环境保护；与动物有关的组织；国际问题；民权；社区改造；慈善事业；环境保护；科学研究；社会科学研究；其他公益活动；宗教相关活动；互惠组织。

该分类是依据美国的国情而设计的，不仅不适用于其他的发达国家，而且对发展中国家来说更是不适合。该分类体系涵盖了目前国际上常见的非政府组织，但其分类太细、太烦琐了，如此具体的分类有点像一览表，没有多大的意义。

3．约翰·霍布斯大学的分类体系：12个大类、24个小类

按照活动领域也有许多分类的方法，其中最著名的是美国约翰·霍普金斯大学提出的“非营利组织国际分类标准”（The International Classification of Non－profit Organizations，ICNPO），该标准结合了组织的结构与活动领域特征，因而得到了广泛的认同。目前，联合国经济核算体系也采纳了这一分类标准，并已在90多个国家推广。按照这种分类体系，NGO被划分为12个大类，24个小类，表1－1显示了ICNPO的分类标准。

表1－1　ICNPO的分类标准

4．按代际角度来划分

非政府组织也可以按照代际来划分，主要代表人物是科藤。科藤在1987年发表了《第三代非政府组织战略》一文，从战略转变的角度将非政府组织划分为三代。^[10]他在1990年出版的《走向21世纪：志愿行动与全球议程》一书中，补充完善了他1987年的论点，提出非政府组织的发展迄今已经走过了三个阶段，正进入第四个阶段。^[11]这种分类方式将非政府组织的发展看做是代际的发展与更新，将其从产生到现在大体划分为四代。

按科藤的论述，第一代非政府组织以社会救济和福利性服务为工作重点，力图缓解社会不平等现象、紧张和矛盾。这种组织的最大特点是侧重于给急需中的贫困群体直接提供救济和福利性服务，尤其是在发生战争、饥荒等灾难和危机时提供的紧急人道主义救助。如“拯救儿童”、“养父母计划”、“乐施会”等是这种组织的著名代表。

第二代非政府组织以推动社会发展和经济开发为工作重点，力图促进和帮助这些地区或社区实现生活水准的改善和提升。其活动方式主要包括提供以预防为主的医疗服务、引进高产优质作物品种、介绍新的耕作方式、加强农业基本建设、教育建设和社区建设。

第三代非政府组织以可持续发展和全面发展作为自身努力的重点，力图在更深远的意义上影响所有相关的公私机构以解决各种社会问题。其活动方式是学习和推广其他基层非政府组织的成功经验，增加与政府和其他组织的合作等，这种组织显著的特点是其制度的变更和创新。

第四代非政府组织在组织功能上变化不大，但自我意识强，行动观念亦有明显的改变，它们明确希望结成国际或全国性合作网络，尽可能充分地得到政府、营利组织和大众的支持，从而创造出“争取更好的明天”的制度环境。^[12]

科藤认为，这四代非政府组织具有历史的演进性，许多非政府组织都是从应对紧迫的人类灾难和危机起步的，随着它们对发展问题复杂性的认识的加深，它们的活动也就从一代转向下一代。虽然科藤认为四代非政府组织具有演进性，但并不是说它们是相互排斥的，或者说只有前一代消亡了才产生下一代。事实上，四代非政府组织几乎在所有国家都是并存的。四代非政府组织的说法可看做是非政府组织的一种特殊的分类方式。

显然，上述各种分类并非彼此矛盾，只是各有其侧重的方面。不同国家不同学者根据不同的国情和研究的角度采取符合自身的分类方法。

1．2．3　国内非政府组织的分类

王名教授把非政府组织分为两类，一类是会员制组织。对于会员制组织，根据它们所体现的公益属性的类型，又可以将其划分为互益型与公益型组织。对于互益型组织，按照它们所体现的经济社会关系的性质，进一步分为经济性团体和社会性团体；对于公益型组织，则按照其会员的成分，将其区分为团体会员型组织和个人会员型组织。非政府组织的第二个类别是非会员制组织，对于非会员制组织，首先我们依据组织的活动类型，将其区分为运作型组织和实体型社会服务组织。对于运作型组织，按照其运作资金的性质和类型，进一步将其区分为运作型基金会和资助型基金会；对于实体型社会服务组织，则根据其主要的资金来源或所有制，区分为民办非企业单位和国有事业单位。

国内学术界对非政府组织的分类还有一些简略的分类方法，如可以根据非政府组织的规模，将其分为大、中、小三类；根据管理方式，分为自理型非政府组织和企业型非政府组织；按经济来源，分为自给自足型非政府组织、部分收费型非政府组织、无偿提供型非政府组织；按照组织的生成模式，分为自上而下的组织和自下而上的组织；按照活动的范围，有社区或乡村的地方性非政府组织，有全国性的非政府组织，也有从事跨国活动的国际非政府组织，有松散的当地小型组织，也有组织发达覆盖面广的全球性网络；按照活动领域分，有致力于单一问题的专门性组织，如环境非政府组织，也有从事全面社会经济发展活动的综合性非政府组织；按照活动目标分，有发展取向的非政府组织和非发展取向的非政府组织；按照组织成员分布的状况划分，可以将其分为地方性、全国性和跨国性的；按照组织结构和层级安排的取向，可以将其分为离散型的草根组织、仅有共同的名称或协调的活动而无严密的组织和集中型的全国组织；根据非政府活动的领域和性质来划分，可以将其划分为普遍性目标指向和特定指向两大类；根据非政府组织的行动特征来划分，可分为有明确的目标设定、采取积极干预的行动策略的组织与只有行动取向设定、采取温和广告宣传行动的组织；根据相对于政府的不同位置来划分，有与政府全面合作的组织、批评性合作组织、避免卷入政府的组织或相对于国家体制的关系有全面适应、要求改革到保持距离的组织。

这些国内学者从自己研究的角度对非政府组织进行不同的分类，虽不尽完善，但都对非政府组织有了客观的分类。只不过这些学者的分类大多是从微观的角度进行界定，欠缺宏观层面的考虑。

资料来源：王名：非营利组织管理概论［M］．北京：中国人民大学出版社，2002：9．

1．2．4　我国非政府组织的分类

根据非政府组织兴起和发展的特点，以及它们与政府的关系，中国的非政府组织可以分成以下几类：

1．政府主导的非政府组织

政府主导的非政府组织是指非政府组织是由政府组建的，不管是人事还是财政都是掌握在政府手中，非政府组织只是政府的一个下属机构，没有独立性。这是因为在中国，由于长期实行计划经济体制，政府的庞大和强大使得整个社会，包括经济领域和社会领域的一切，都在政府直接管理之下。政府主导的非政府组织主要有两种类型：第一种类型的非政府组织是准政府机构，他们直接由政府机构发展而来，政府仍然保留了对贸易的一些管理权。如中国轻工业联合会、中国纺织工业协会等，它们实质上是政府的附属机构。第二种类型的非政府组织由政府直接发起建立或者直接控制，他们享有政府给予的资源垄断特权，如中国红十字会、中华慈善总会、中国残疾人协会等。

这类政府主导的非政府组织的共同特点在于带有浓厚的官方色彩，具体表现在三个方面：其一，党政机关领导干部兼任非政府组织领导职务。有关资料表明，浙江省441个省级非营利组织中，由党政领导人兼任主要负责人的有301个，占总数的70%。江苏省泗洪县47个非营利组织中，有40个由党政领导兼任负责人。有的党政领导甚至身兼数职，社会活动应接不暇。^[13]其二，非政府组织成为安置闲散人员的分流渠道。其三，非政府组织活动空间的大小取决于主管部门的开明程度。

2．创新非政府组织

创新非政府组织主要是指那些虽然由政府的扶持发展起来的，但是在改革过程中已经成长壮大，可以独立开展活动的非政府组织。它与政府主导型的非政府组织的区别在于其可以独立开展活动。这类型的非政府组织的数量不多，但是它们规模更大，能力也更强，社会影响力也比其他两种类型的非政府组织更大。这一类型的组织主要在慈善方面起作用，是中国慈善领域的主要力量。在2008年5月12日的汶川大地震后发挥重要作用的中国红十字会就是其中的代表，还有其他的如中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、中国儿童少年基金会、中国妇女发展基金会、中国国际民间组织合作促进会等。

3．基层非政府组织

基层非政府组织主要是自下而上建立起来的草根组织，是真正意义上的非政府组织。它们数量庞大，但是大部分都很弱小而且存在的条件很不利。常常是在政府与市场的夹缝中生存。我国基层非政府组织主要有两种类型。其一，是拥有法律地位的非政府组织。这些非政府组织都有法人身份，享受法律规范的权利，履行法律规定的义务。它们活动的范围都在法律界定的范围内，如我国四川仪陇农村发展协会以及一些研究、文化和贸易组织等都是这类组织的代表。其二，是在工商管理部门登记的非政府组织。这类基层非政府组织是在工商管理部门登记注册成为合法的独立于政府和市场之外的第三方力量。它们从事的活动领域较宽泛，基本上政府和市场不愿做的、做不好的都是由它们来处理。如北京地球村、星星雨教育研究院、中国非营利机构信息咨询中心。

这两类非政府组织基本上涵盖了中国的非政府组织的所有类型，这类分法主要是依据非政府组织与政府的关系进行划分的，算是一个较新颖的角度。但在中国学术界，普遍接受的分类方法是依据我国现行法律体系而进行的分类，主要有五类：

第一，社团法人。我国目前的社团主要包括：一是社会团体，包括文化、体育、科技、学术等方面，如各种学会、协会、同学会、促进会、志愿者团体等。二是经济团体。这类团体是在经济领域开展各种活动的非政府组织，如行业协会、商会、工会、各种打工者团体等。三是政治团体。这类团体以政治任务为中心，表现为担负管理社会的职能，依照阶级、阶层的切身利益，协调社会部门间的关系，如共青团、妇联以及台联、侨联等。

第二，民办非企业单位。民办非企业单位可以分为以下三种类型：个人出资且担任民办非企业单位负责人的可申请办理民办非企业单位（个体）登记；两人或两人以上合伙举办的，可申请办理民办非企业单位（合伙）登记；两人或两人以上合伙举办并具备法人条件的可申请办理民办非企业单位（法人）登记。由企事业单位、社会团体和其他社会力量举办的或者由上述组织与个人共同举办的民办非企业单位，应当申请民办非企业单位（法人）登记。

第三，2004年国务院颁布的《基金会管理条例》所称的基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的资产，以从事公益事业为目的，按照该条例的规定成立的非营利性法人。基金会分为面向公众捐赠的基金会（简称公募基金会）和不得面向公众募捐的基金会（简称非公募基金会）。公募基金会按照募捐的地域范围，分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。

第四，未登记或转登记社会团体。社团法人、民办非企业单位和基金会都是依据现行法规进行合法登记的非营利组织，我国还大量地存在着没有依法登记的非营利组织，它们由于找不到业务主管单位，无法到民政部门登记注册，于是采取多种变通的方式以便生存和活动。对于这类组织，不应该视为非法而加以取缔，而应按照法律法规引导和规范它们的活动。

第五，事业单位。除上述四类非营利组织外，我国还存在着庞大的事业单位体系，这些事业单位譬如学校和医院等部门也可以划入广义的非营利组织范畴。

这五类分法是目前国内学者经常应用的，主要是根据我国现行法律而进行的分类，此种分类较细琐，但并没有把中国的所有非政府组织包括在内，因此，目前学术界倾向于把非政府组织分类为：政府主导的非政府组织、创新非政府组织和基层非政府组织。这种分类方法比较全面，基本上把中国目前社会上存在的非政府组织包括在内。