非政府组织评估的意义分析

12．1　非政府组织评估的意义分析

12．1．1　非政府组织评估的含义

一般来讲，评估有广义与狭义之分。广义的评估是指评估主体对评估客体的价值大小或高低进行判断、评价、预测的活动。狭义的评估是指在一定的时限内，尽可能系统地、有目的地对实施过程中或已完成的服务项目、计划政策的设计、实施和结果的相关性、效果、效率、影响和持续性进行判定和评价。我们这一章所要涉及的是狭义的评估概念。它具有以下几个特点：

第一，时限性。评估要在一定的时间范围内完成（如一个月或半年），并贯穿于项目、计划、政策或者组织服务实践的始终。

第二，科学性。评估与以往工作总结最大的区别在于，评估有一套完整的理论和指标体系，是规范、科学和有目的的评定活动。而我国传统的工作总结往往缺乏系统的定性和定量指标，随意性较大。

第三，学习性。评估不仅要对项目、计划或政策的相关性、绩效和成功度进行评价，而且要通过评价活动本身进行学习。在这个意义上可以说，学习＋责任＝评估。事实上，通过评估过程学习到的知识更具有权威性，特别是对一系列的项目、计划或政策进行的评估，从中所学习的经验适合在更大的范围内推广。

12．1．2　非政府组织评估的类型

根据不同的标准，可以将评估分为多种类型。按照时间顺序，评估可分为前评估、中期评估和后评估。

第一，前评估。是在项目、计划或政策开始实施之前所进行的评估，也称事前评估、预评估。前评估的结果一方面可以决定项目、计划或政策是否实施，另一方面可以作为基准线，在项目、计划或政策完成后进行前后对比。

第二，中期评估。是在项目、计划或政策开始后到完成前之间的任何一个时点所进行的评估。它的目的在于检查项目、计划或政策的设计和前评估的质量，或者评估实施过程中的重大变更及其影响，或分析实施过程中的困难、问题，寻求对策与出路。

第三，后评估。是在项目、计划或政策结束后，根据原定目标和实际实施情况的比较而进行的全面、系统评估。后评估一般更容易被人理解和接受。目前，非政府组织对后评估工作相对更重视些。

前评估与后评估除评估时点不同以外，在评估的目的、评估的依据、评估的主体等方面也有所差异。前评估的目的是确定项目、计划或政策是否可以立项，它是站在项目、计划或政策的起点，应用各种预测方法分析评价未来的收益，以确定是否值得与可行；而后评估的目的是为了回顾总结，同时又对后续项目进行前景预测。前评估的依据主要是历史资料和经验性资料，以及相关的行业标准等：而后评估的依据主要是项目、计划或政策实施时的实际数据。

按照评估主体的不同，可将评估分为自我评估和外部专家评估。

（1）自我评估。即项目、计划或政策的实施者进行的内部自我评估。自我评估的优点首先在于评估者是项目、计划或政策实施机构的成员，对组织内部机构与运行机制较为了解，对项目、计划或政策实施的整个过程较为熟悉，对实验区的社会经济背景、文化风俗较为了解；其次，自我评估的成本较低，在项目、计划或政策实施的每一个阶段都可以进行评估，有利于及时发现、解决问题；最后，自我评估的结果或建议容易在执行过程中得以实现。因为评估者本人就是项目、计划或政策的执行人，他对评估过程中发现的问题有切身的体会。然而，自我评估也存在一些局限。由于评估者是实施机构的内部成员，评估结果往往缺乏客观公正性。即使自我评估很客观，也难以获取社会公众的认同。另外，由于自我评估者的日常工作较多，难以集中精力进行评估，因此自我评估一般较为粗略，质量难以保证。

（2）专家评估。是指项目、计划或政策的实施机构聘请科研单位或专门评估机构的外部专家进行的评估。专家评估往往较为客观公正，评估结果也易于被公众所接受；专家的专业评估知识也可以增进评估的科学性与规范性；专家评估往往是集中一段时间进行评估，效率较高。但是，专家评估也有其缺陷。首先，专家评估的成本较高，因而也不可能在项目、计划或政策执行的每一阶段进行，更不可能对每一个项目都进行专家评估；其次，外部专家对实施的整个过程、运行机制和当地社会经济文化背景有时并不清楚，而专家往往又需要在较短的时间内完成评估工作，因此有人戏称专家评估为“旅游式评估”；最后，专家评估的结果或建议并不容易在项目、计划或政策的执行过程中得以真正落实。

可见，自我评估与专家评估各有长短，二者可以取长补短。在实际工作中，NGO选择何种评估类型，取决于评估的目的和具体的情况。在条件允许的情况下，将两种评估方式结合起来，评估效果会更好。

12．1．3　非政府组织评估的意义

虽然与政府、企业相比，NGO具有许多职能优势，可以弥补政府与企业的不足，但是NGO也存在一些先天不足。首先，NGO缺乏利润分配机制，所有成员不得进行利润分红，因此在资产所有者缺位的情况下，一旦人们的志愿精神与奉献精神不足，组织就会缺乏责任机制和发展的动力。其次，NGO存在的目的是为了实现社会的公共利益，而不是为了积累财富或创造利润，因为缺乏提高绩效的竞争机制。NGO与企业的差别之一就在于企业通过市场配置资源，自由竞争，优胜劣汰；而NGO常常具有一定的垄断性，竞争机制不明显。最后，与政府及企业相比，NGO所提供的服务大多是难以量化的，因此其工作绩效也更难以衡量，缺乏显示业绩的“晴雨表”。政府的绩效可以通过政治支持率体现，企业的绩效可以通过利润等体现；而NGO由于从事的往往是社会公益事业，既不可能用利润来衡量绩效，也不可能用类似政治过程中投票表决的方式衡量绩效，因而缺乏明确的评价标准。正是由于NGO天生具有的这些特点与不足，使得其需要通过一定的制度安排来弥补其缺陷。从国外的经验来看，能够起到这一作用的最有效的制度就是NGO的评估机制。

传统上，人们认为评估的目的主要是为了监督检查或管理控制，而现代评估不仅注重监督与控制，更注重将评估视为一个学习的机会与过程。当然，牵涉到评估的不同利益相关者，又会各自抱着不同的评估目的或是不同的侧重点。例如，面对同样一个NGO的评估，捐赠者可能希望了解慈善资金的流向或善款的使用效率；政府及税务部门可能希望了解该组织是否违规、是否有必要续签服务购买合同、是否使其保持免税组织身份；受益者群体可能希望借此提高该组织的服务质量；而NGO自身可能希望借评估的机会树立组织的社会公信度等。

通常，NGO评估具有以下几个方面的现实意义：

1．有助于提高NGO的社会公信度与责任意识

NGO服务社会的公益目标，使得它不仅可以享受优惠的税收待遇，而且能够吸引个人、企业、基金会及政府的资助。在这里，可将政府、捐赠者、志愿者视为委托人，而将NGO视为生产者或经营者，它们之间形成的是“委托—代理”关系，其实质是一种责任关系系统，即NGO作为代理人，接受一系列优惠权利从事公益活动，就必须对政府、捐赠者、志愿者等委托人承担相应的责任，必须值得信赖、值得托付重任，具有较高的社会公信度。

作为评估内容之一的问责评估来源于英文单词“accountability”，也译为非营利性评估、责信度评估或问责制、社会交代。委托人有权利了解NGO的基本运营绩效及公信度，并根据组织的绩效水平及公信度来决定是否继续委托给该组织。为了取得政府的支持和社会各界的进一步捐助，NGO应该公布组织受托的财务资源的使用结果，必须定期进行诚信评估，并向相关利益主体提供全面而详细的信息。

而当前，社会公信度不高是我国NGO普遍存在的问题。公众对NGO资金的流向、运作的绩效、社会功能等信息缺乏既定顺畅的知晓途径、导致对该类组织缺乏信任。而要帮助公众建立对NGO的信任，一个切实有效的途径就是从评估切入。通过评估向公众和政府展示NGO工作的产出与效果，从而赢得公众与政府的信任与支持。可见，评估不仅是监控的必要手段，同时也是提高组织公信度的重要途径。

2．有助于提高NGO的运作绩效

NGO的重要特点是志愿性，即人员志愿参与到组织活动和公共事务的管理中来，由志愿人员组成负责领导的董事会，进行自我管理；资金来源有公众的捐赠和政府的支持；组织结构不是等级森严的官僚科层制。这些优点使人们认为NGO在提供社会服务时的成本更低、效率更高。然而，事实上NGO在很多时候的表现却效率低下、质量不高、不尽如人意。而一些NGO的人员滥用权力、中饱私囊的行为更是严重损害了NGO的公益形象。这其中很重要的一个原因就是缺乏有效的绩效评估机制，因而未能有效地强化NGO的管理。从全球范围看，NGO不存在激烈的市场竞争，客观上容易导致效率低下的情况，加之缺乏第三方评估与监督机制，少数NGO财务状况混乱，甚至出现严重的贪污腐败行为。这就需要建立科学的绩效评估机制来推动非政府部门健康有序地发展。

可见，NGO不仅应当具备较高的社会公信度，而且应当有效利用稀缺资源实现组织目标。做好事也要讲究效率，精益求精。因此，还需要对NGO运作绩效开展评估，特别是对NGO实施的项目进行效果、效率及社会影响等评估。有效的绩效评估系统能帮助组织的管理者更好地制定决策，改进绩效。

应当特别指出的是，我国NGO管理体制的特点之一是“非竞争性”原则，即在同一地域内一般不允许成立两个性质相同的NGO。由于缺乏竞争激励机制，我国NGO的效率往往较为低下。因此更要通过外部评估（伴随着相应奖惩示范）以有效刺激NGO开展创新与提高绩效。

3．评估是NGO学习与提高能力的机会

NGO可以通过组织自我评估或外部专家评估总结成功的经验，及时发现存在的问题，从而学习先进的知识以弥补组织管理能力的不足，为后续管理及决策提供借鉴。

当前，我国的NGO正面临新的较好的发展环境。无论是正在进行的政府体制改革，还是市场经济的良好培育，都需要一个健康的、强大的第三部门来承接必要的职能。但是，我国的NGO的现状却是：缺乏竞争、效率低下、能力不足、缺乏明确的使命与目标、公信力不足，还远远不能满足国家、市场和社会的需要。另一方面，尽管政府提出了培育和发展NGO的战略和方针，然而由于一些NGO违法乱纪现象严重，又使得政府迟迟不敢放松对NGO的管制，甚至多次出现对NGO进行清理整顿，从而导致一管就死、一放就乱的恶性循环。因此，我们迫切需要借鉴发达国家新公共管理的经验，以评估为工具，规范、推动我国非政府部门的变革与发展。