非政府组织评估的理论框架与评估指标

12．2　非政府组织评估的理论框架与评估指标

12．2．1　国外相关NGO评估理论介绍

通常，评估内容与评估指标的选择取决于所依赖的评估理论。目前，国际上关于NGO评估的理论流派很多。其中，较有影响的主要有“3Es”理论、“3Ds”理论、“顾客满意度”理论和平衡计分卡制度。

1．“3Es”理论

“3Es”评估理论是当前国际上最为流行的公共组织评估理论。“3Es”评估法最早应用于政府绩效的评估，后来被推广到NGO。所谓“3E”，即指经济（Economy）、效率（Efficiency）与效果（Effectiveness）。经济是指以最低可能的成本维持既定服务品质的公共服务。它关心的是投入的数量，而不是关注其产出和服务品质。例如，某个项目在特定时间内究竟花了多少钱？其花费是否与预算一致等。效率是指投入与产出之比例。例如，某项服务的单位成本是多少？效果则是指公共服务实现目标的程度。例如，某项目目标的实现程度如何？效果指标通常只关心目标或结果。

经济、效率与效果是政府、企业与NGO共同关注的与绩效相关的三个方面。应当说，从“3Es”的角度对NGO进行评估有助于NGO绩效的提高。正因为如此，“3Es”评估理论在世界各国的非政府组织中得到了较为广泛的推广。在我国，“3Es”理论也是NGO评估关注的焦点：不仅国际援助项目非常注重“3Es”评估，连我国本土的NGO也开始重视“3Es”。

然而，“3Es”评估导向过分关注于经济、效率和效果，忽视了组织的社会影响以及组织自身能力的建设，其结果是项目虽可以取得一定的成效，但组织本身缺乏持续的发展能力，结果往往是组织随着项目结束便走向衰亡，这种现象在我国NGO中更为普遍。这是因为，我国的很多小型的NGO（主要是草根组织）依赖境外的资助，而国际援助机构往往受“3Es”理论的影响，只关注“3Es”，而忽视实施项目的组织自身的能力建设及对社会责任的交代。由于NGO在社会中所追求的价值理念（如平等、公益等）和“3Es”评估法单纯强调经济性之间存在矛盾和冲突，因此又加入了公平（Equity）指标，发展为“4Es”。

2．“3Ds”理论

虽然“3Es”理论是世界范围内评估的主流派别，也有学者对此提出了挑战。这些学者认为，首先，公共组织的相关利益群体是多元的，例如NGO的利益群体既包括捐赠者、社区领导人、志愿者、管理人员，也包括被服务对象。由于不同相关利益群体关注的角度不同、价值判断的标准不同，甚至相互之间还存在冲突，因此，很难简单地根据经济、效率与效果来评价非营利性的NGO；其次，私人组织的目标非常明确（例如，企业的绩效标准就非常明确，即利润），而公共组织的目标往往较为宏观和模糊，也没有特别明确的绩效标准；再次，公共组织的目标具有较大的不确定性。特别是随着外部环境的变化，公共组织实施项目的目标甚至都需要调整和变化。基于上述观点，学者们认为，公共组织的评估应当从“3Es”向“3Ds”转变。所谓“3Ds”是指诊断（Diagnosis）、设计（Design）与发展（Development）。诊断是指NGO或项目的管理者能够正确识别组织或项目所面临的新的管理问题，能够考虑到主要的相关利益群体的需求与利益。设计是指组织或项目管理者能够通过适当的策略解决这些问题，能够设计解决这些问题所需要的恰当的结构与战略。发展是指一种解决组织或项目实施过程中所遇到问题的能力，以及相应的作为学习过程的管理变革或创新。

“3Ds”评估理论的优势在于它特别注重通过评估提升NGO自身的能力，通过评估帮助NGO不断学习与完善。然而，这一评估理论的局限在于它难以进行量化分析，更多是定性方面的评估，使得在不同组织之间进行比较的难度很大。由于难以比较，因此也无法根据评估的结果实施奖罚。

3．“顾客满意度”理论

“3Es评估”将评估视为一个监督检查的过程，它注重的是组织或项目产生的结果。“3Ds评估”侧重于评估是一个学习的过程，它注重的是实施政策、计划或项目的组织能力。然而，总的来说，无论是“3Es”评估，还是“3Ds”评估，更多是一种自上而下型的评估方式，这种类型的评估是以实施项目的组织为中心的。随着新公共管理的兴起，人们的思想、理念发生了很大变化。一些学者和实践工作者提出，公共组织的核心是为公众提供优质的服务，因此，评估的导向应当是自下而上，面向被服务对象，即以顾客满意度为焦点。所谓顾客满意度是指顾客感受到的服务质量达到其期望值的程度。它包括了解顾客的需求，并能迅速、准确地回应服务对象的需要；充分具备提供服务所需的知识与技能；热心接受顾客的要求；服务态度谦虚、有礼；能够倾听顾客的不同意见；NGO及其工作人员（包括志愿者）值得信赖；能够尊重顾客的隐私；被服务对象有畅通的投诉渠道等。

顾客满意度评估发源于企业界，并在企业界得到了广泛的推广。然而，这一评估理论在应用于公共部门，特别是非政府部门时还存在一些不足。我国的一些公益项目评估实践表明，由于我国的弱势群体习惯于政府的救助，甚至认为政府的救助理所当然，因此对政府的救助期望值很高，满意程度偏低。相反，弱势群体对于民间慈善机构的期望值往往较低，甚至没有特别明确的期望值，哪怕得到NGO一点点的资助，其满意程度都偏高。因此，用顾客满意度来评估NGO的绩效时，它并不是一个很敏感的、理想的指标。

4．平衡计分卡（BSC）

从上述评估理论来看，NGO评估的主题可以有好几个，但这些主题通常不属于唯一决定性因素。以往学者进行绩效评估的相关研究时，多以财务性指标来衡量（如“3Es评估”），只考虑财务上的因素，并不能对NGO作出全面而有效的评价。我们知道，财务指标只能告诉管理人员决策作出后的结果，却难以用来预测未来的绩效。基于此，Kpalna和Norton于1992年发表《平衡计分卡：良好绩效的测评体系》一文，正式提出了平衡计分卡（Balanced Score Card，BSC）的观念，强调评估资料的完整性以及考察的全面性，可以说是一种全方位的绩效衡量制度。平衡计分卡最早用于企业的绩效评估，随后在政府和NGO中得到了推广。

BSC主张全面地反映NGO的绩效，分别从财务、客户、内部流程和学习与成长四个角度来评价组织的管理业绩。该方法既保留传统财务层面的指标来衡量有形资产，同时纳入顾客、内部流程、学习与成长三个层面的指标来衡量无形资产或智慧资本，强调需由财务与非财务观点来评价组织的战略。财务方面所考察的是服务价值的提高与服务成本的降低两方面。顾客方面的绩效衡量考察顾客满意度、顾客保留率、顾客增加率。其中，顾客满意度反映了顾客对产品和服务质量的一种主观感受。这一指标对以提供服务为主的NGO而言十分重要。从组织内部执行来看，绩效评估的重点在于“创新动力”、“营运效率”以及“后续服务”三个方面。组织在学习与成长方面的评估，反映了组织长期成长与发展的能量。为此，组织必须设计一套行之有效的指标，来衡量组织人员、系统及组织程序等在学习和成长方面的表现，比如员工满意度、员工流动率、员工训练时间、咨询获得时间等。

总之，BSC吸纳了“3Es”、“3Ds”、“顾客满意度”等理论的优点，突破了以往的绩效评估仅仅关注财务指标的局限性，实现了财务指标与非财务指标的密切结合，被人们称为“一种革命性的评价和管理制度”。

12．2．2　“APC”理论：我国NGO的评估理论框架

当前，我国NGO面临的主要问题是社会公信度不足、治理结构不健全、组织能力弱小、组织绩效低下。而“3Es”理论虽可促进NGO提高效率，但在提升社会公信度，尤其是提升组织能力方面尚显不足；“3Ds”理论虽然立足于提升组织自身的能力，但在提升效率及社会公信度方面尚显不足；“顾客满意度”理论适合提升NGO的服务质量，却在评估其他方面时相对缺位。可见，国外现有的评估理论并不能较好地解决我国NGO面临的实际问题。这也不难理解。因为与西方相比，我国NGO面临的情况相对要更为复杂。例如，在组织的几个基本属性上，我国的NGO与西方国家的NGO就有很大差异，如我国NGO普遍不具备“非政府性”与“独立自主性”；而这又源于我国的政治体制、民主发育程度、经济发展水平、社会文化传统等与西方国家有很多不同，因此，在现阶段，我们需要建立符合自己国情的NGO评估框架及指标体系。

基于此，在参考国外评估理论的基础上，我国学者也开始研究适合本国国情NGO的评估体系，并已取得一定的研究成果，其中最具有代表性的是清华大学NGO研究所邓国胜等学者的研究成果。2001年，邓国胜等在大量调研的基础上，针对中国NGO面临的实际状况提出了NGO绩效评估体系的四模块框架，即非营利性评估（诚信评估）、使命与战略评估、项目评估、组织能力评估。2004年，邓国胜等学者又在国外评估理论基础上，针对我国NGO客观存在的、迫切需要解决的问题提出了一套更为成熟的适合我国NGO发展的“APC”评估理论。

所谓“APC”评估理论，即对NGO在问责（Accountability）（有时又译为公信度）、绩效（Performance）、能力（Capacity）这三方面进行评估的理论。这是适合我国国情的NGO评估理论。同时，针对当前我国各类NGO只关注绩效的现状，“APC”理论特别强调NGO问责与能力的评估。

问责是指NGO对其使用的公共资源的流向及其使用效果的社会交代。问责性评估是对NGO社会交代程度的评价。通常，NGO问责性评估包括：组织的治理结构是否健全、高效；组织的活动是否与组织的宗旨一致；组织有关的信息是否透明等方面。问责性评估是确保NGO公信度的一种制度安排，其职能除了对NGO起到一定的监督作用外，更在于帮助NGO建立社会公信度。

绩效评估是对NGO的适当性、效率、效果、顾客满意度、社会影响及其持续性的评估。这一绩效评估框架汲取了“3Es”、“4Es”和“顾客满意度”理论的优点，并增加了适当性、社会影响和持续性等方面的内容，更适合NGO的综合绩效评估。通过绩效评估，可提高NGO的效率、改善服务质量。

组织能力是指组织开展活动和实现组织宗旨的技能和本领。具体包括：拥有的基本资源、内部管理能力、外部的公共关系与动员资源的能力、自我评估与自我学习的能力等。该项评估目的在于促进NGO自我生存与发展能力的提高。

“APC”评估理论的这三方面是密切相关、相互作用、不可或缺的。问责性评估是保证NGO公信度的制度安排，旨在促使NGO做正确的事情，有助于提升NGO的责任感、社会声望与合法性，而声望和合法性是NGO成功的必要条件之一；绩效评估是保证NGO合理高效使用有限资源的制度安排，旨在促使NGO正确地做事；组织能力评估旨在促进组织管理能力的提升，也是NGO持续提升组织问责性与绩效的基础。可见，若只是评估NGO的绩效，容易导致评估流于形式和评估结果难以发挥作用，组织的能力也难以得到相应的提升。这也是当前我国的一些NGO虽然暂时取得了良好的绩效，但随着项目或活动的结束，组织也随之消亡的原因；仅仅进行问责性评估，也容易出现组织有心无力的情形，或者虽然没有贪污、腐败，但是资源的使用效率不高；而仅仅进行能力评估，也无法保证组织做正确的事或正确地做事。

总的来说，“APC”评估吸收了以往评估理论的精华，同时又克服了以往评估理论的不足，是一套较为理想的、全面的、综合性的评估框架。它更有针对性、更适合我国的NGO、更有助于中国NGO的健康与可持续发展。

当然，在实际操作过程中，评估机构可以根据被评估机构的类型、评估的需求、评估目的及评估成本，既可以对NGO问责性、绩效、能力这三方面进行综合性评估，也可以将三方面分开进行评估。因为，评估毕竟是需要很高成本的，包括时间成本、人力成本与资金成本。考虑到成本因素，就没必要对所有NGO都开展“APC”评估。实际应用时，可以有所选择、有所偏重地进行评估。例如，针对劝募机构，外部独立评估机构主要就其问责性开展评估；针对捐赠者，重点评估NGO的绩效；对行业协会，侧重评估其组织能力。当然，若条件许可，就“APC”三方面开展评估当然更全面。

12．2．3　基于“APC”评估理论的指标体系

评估指标包括定性和定量两类指标。由于NGO主要以为大众提供社会服务为主，因此，其测度指标相对较难定量，更多要依靠采用提问等定性的方式加以测定。在参考国外NGO问责标准的基础上，依据“APC”评估理论，清华大学研究所邓国胜等提出了适合我国NGO的指标体系。

1．问责性评估的指标体系

NGO问责性评估的指标体系包括以下几个方面：组织是否有健全理事会、组织相关信息是否透明、组织的活动是否与其宗旨一致、组织资金的使用与运作情况、组织劝募的信息是否真实等。

第一，有关组织是否有健全理事会的评估指标：

（1）理事是否由独立的自愿人员组成？

（2）有投票权的理事人数是否在5人以上？

（3）直接或间接受薪的理事是否低于有投票权的董事的五分之一？

（4）受薪的理事是否担任主席或财务主管？

（5）理事会必须每年至少召开两次以上的会议。

（6）参加会议的理事人数必须超过一半以上。

（7）理事是否亲自出席理事会议？

（8）理事或工作人员之间是否存在物质利益冲突？

第二，组织的相关信息是否透明的评估指标：

（1）组织是否有年度报告？

（2）公众是否可以获取年度报告？

（3）公众是否了解相关的资助信息？

（4）选择受益者时，是否公开、公正？

（5）受益人是否了解自己的权利？

（6）受益人是否有申诉的途径，而无需忧虑遭受报复？

（7）有网站的组织，其主要活动、财务状况是否在网上公开？

（8）组织的财务状况是否经过内部审计、外部审计？

（9）组织开展经营活动的收入占总收入的比例。

（10）受薪理事、管理人员的工资、奖金与福利是否透明？

第三，组织的活动是否与其宗旨一致的评估指标：

（1）组织是否有经理事会通过的、文字性的宗旨？

（2）是否经常在其出版物或宣传资料中声明组织的宗旨？

（3）组织开展的主要活动是否与组织的宗旨一致？

（4）组织的分支机构开展的活动是否与组织的宗旨一致？

（5）组织经营性收入的使用是否与组织的宗旨一致？

第四，组织资金的使用与运作情况的评估指标：

（1）组织用于与宗旨相关的项目经费占总收入的比例。

（2）募集资金的成本是否合理？

（3）行政经费占总收入的比例。

（4）在公众的捐赠中，用于项目的比例与捐赠者的预期是否一致？

第五，组织劝募的信息是否真实的评估指标：

（1）劝募书是否对申请资助的项目和活动有清晰的描述？

（2）劝募的信息是否准确、可靠，没有误导信息？

（3）受益组织或目标群体的名称、地址等联系方式。

（4）申请人与受益组织的关系情况。

（5）劝募信息是否使捐赠者掌握足够的，至少能够用来进行决策的信息？

2．绩效评估的指标体系

NGO绩效评估的指标体系包括以下几个方面：项目的适当性、项目的效率、项目的效果、项目的社会影响、项目的可持续性、受益群体满意度等。

第一，关于项目适当性的评估指标：

（1）该项目是否可视为当地社区发展的优先项目？

（2）该项目立项的迫切性程度如何？

（3）该项目能否及时回应目标群体的需求？

（4）该项目是否与组织的宗旨一致？

第二，关于项目效率的评估指标：

（1）项目的成本效益如何？

（2）项目在实施过程中是否节约了时间？

（3）项目经验在当地的推广情况如何？

（4）项目经验在其他地区的推广情况如何？

第三，关于项目效果的评估指标：

（1）项目活动遵守原计划的程度如何？

（2）项目目的的实现程度如何？

（3）受益群体知识的变化。

（4）受益群体生活条件的变化。

（5）受益群体生活方式、行为的变化。

（6）受益群体精神面貌的变化。

第四，关于项目社会影响的评估指标：

（1）项目对就业问题的影响。

（2）项目对性别与发展问题的影响。

（3）项目对生态环境问题的影响。

（4）项目对消除贫困的影响。

（5）项目对民族关系的影响。

第五，关于项目持续性的评估指标：

（1）项目的管理制度是否完善？

（2）项目管理人员的责任心如何？

（3）项目管理人员是否变更？

（4）项目的风险性情况。

（5）项目的后续管理是否到位？

第六，关于受益群体满意度的评估指标：

（1）受益群体对工作人员或志愿者服务态度的满意程度。

（2）受益群体对服务内容的满意度。

（3）受益群体对资金安排的满意度。

（4）受益群体对项目实施时间选择的满意度。

（5）受益群体对项目结果的满意度。

（6）顾客保留率如何？

（7）顾客增加率如何？

3．能力评估指标体系

NGO能力评估项目包括：组织有形能力的评估、组织无形能力的评估。

第一，关于组织有形能力的评估指标：

（1）项目专职或兼职管理人员的数量。

（2）项目专职或兼职管理人员的文化程度。

（3）实施项目的组织是否有相应的办公场所？

（4）实施项目的组织是否有必要的运营经费？

第二，关于组织无形能力的评估指标：

（1）是否制定了战略规划？

（2）其成员是否有共同的价值观？

（3）是否有完整的方案与预算？

（4）是否有健全的财务管理系统、是否有良好的后勤供应系统？

（5）其公共关系或资源网络如何，筹款能力如何？

（6）领导队伍是否强有力，员工是否能参与决策和管理的过程？

（7）内部成员之间关系是否融洽，内部的沟通渠道是否畅通？

（8）员工满意程度、员工流动率情况如何？

（9）员工训练时间、资讯获得时间。

（10）是否经常进行自我评估？