非政府组织概述

一、非政府组织概述

市场机制和国家机制是第二次世界大战后全球社会经济发展中运用的主要的制度工具和组织工具。但全球发展的经验和教训都表明，这两种制度工具都有其局限性。市场受利润驱动，存在市场失灵的问题；政府有其不愿做和不能做好的事情，存在政府失灵的问题。在人们为市场失灵和政府失灵的问题所困扰的情况下，非政府组织就应运而起，为社会经济的发展提供了一种新的机制。非政府组织主要从事社会公益性活动，实行非强制、非等级和非利润取向的网络型体制，并以新的面貌、新的方式通过新的机制在市场与政府之外的领域开展活动。这些组织在很大程度上也帮助了政府，比如在教育、医疗、娱乐、自然资源保护等领域，以及在维护公民权利和自由，甚至在办理殡葬事宜方面都需要这些组织参与。同时，这些组织也帮助了市场，比如在对计算机、医药及其他行业或商业领域等方面它们都能做出一定的贡献。非政府组织的活动涉及人类生活的方方面面，它们的活动促进着市场体制、国家体制和社会体制的发展和改进。

非政府组织把各类弱势社会群体带入经济、社会和政治发展的主流；帮助穷人和基层民众，维护他们的利益，进而促进整个社会乃至全人类的共同利益；支持和依靠民众，促进民众的自我管理和自主地运用资源，推动决策的分散化和增强民众的力量，促进社区和民众的自决权；致力于发展社会中介机构，积极帮助民众参与市场和政府，帮助民众了解政府的政策和计划；致力于环境、裁军等全球性问题的解决。

作为社会发展领域的新的重要角色，非政府组织已在很大程度上得到了国际社会和各个国家的承认。联合国第52届大会上，秘书长安南阐述了影响当前全球发展的八大因素，其中前五大因素依次是：冷战结束后全球政治经济格局的重组；世界经济的全球化；信息技术革命；生态环境的保护；跨国性非政府组织的迅速发展，以及非政府组织的作用越来越大。非政府组织被置于影响当前全球发展的第五大因素，显示出其对当今和未来全球发展的重要意义。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》第27章提出要加强非政府组织的作用，要求各国政府和各政府间国家组织同非政府组织建立起真正的社会伙伴关系和对话关系，以使非政府组织能够发挥独立的、有效的和负责的作用，并为此建立相应的机制。

（一）非政府组织的界定

非政府组织,英文Non-governmental Organization,简称NGO，一般用在联合国的文件和其他许多国家的官方文件中，是指那些在地方、国家或国际级别上建立起来的、以促进经济发展与社会进步为目的的社会组织，多用于第三世界国家。非政府组织可提供多样化的公共服务，向政府反映公众需求，提出合理意见或建议，影响政府政策制定，具有组织性、民间性、公益性、自治性、志愿性、非营利性、合法性、非政党性等特征以及社会服务、沟通协调、监督管理等基本功能。它又被称作“第三部门”、“非营利部门”、“利他部门”⁽¹⁾（相对于第一部门的政府和第二部门的营利部门而言）。按照《联合国宪章》第71条的定义，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，其中包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、宗教团体、工会、合作协会、经营者协会等等。但是这一定义只仅仅是联合国对在国际范围内活动的非政府组织所使用的，不能适用于普遍意义上的第三体系或第三部门。

1.法律的界定

世界上很多国家有专门的法律，对属于非政府组织体系中的不同组织作出了特别规定。如美国，一些非政府组织被专门的法律界定为社团法人，按照美国国内“税收法”第501条第26分款中任何一款的规定，这些组织都有资格免交联邦所得税。各类不同的组织如殡葬社团、商业联盟、花园俱乐部以及慈善的、教育的、宗教的或者科学的机构等，都有资格作为非政府组织的组成部分。按照这个方式来界定，所谓非政府组织就是一个国家的法律（包括判例法）明确规定为非政府组织的那些社会组织。

2.经济的界定

非政府组织第二种类型的界定，所强调的不是该组织的法律形式，而是它的资金来源。这是联合国国民收入和生产核算体系所采取的方法。该体系把所有的经济活动划分为四个部分，分别为非政府组织（有的称非营利组织）、企业（商业部门）、政府和家庭。各个部门之间的差别是经济因素，它控制着各部门的日常运转。企业是靠生产商品和在市场上以高于成本的销售服务来获得经济来源；政府生产“非市场”商品和提供靠向公民征税作为津贴的服务。

按照这个界定办法，非政府组织和其他部门相区别的主要特征是，非政府组织不依赖在市场上出售商品和服务为生，而是从它们的会员会费和支持者的捐款中获得收入。因此，联合国国民收入和生产核算体系把这些组织称之为“为居民服务的非营利机构”，以强调存在着这一主要从私人个体和居民那里接受捐赠作为主要收入的组织。只要达到这种程度，即一个组织从商业“销售”它的产品或服务中得到一半或一半以上收入的，联合国国民收入和生产核算体系就认为它是商业部门的一部分，不管它的法定形式怎样。同样只要达到这种程度，即一个组织从政府那里接受到一半或一半以上的收入，根据联合国国民收入和生产核算体系的规定，它就被认为是政府部门的一部分，不管它的其他部分的私人特色是怎样的。只有那些从居民那里得到的捐款占它的收入的一半或一半以上的组织，根据联合国国民收入和生产核算体系的规定，才被认为是“服务于居民的非政府组织（或非营利组织）”。……救济老人、虚弱的人和穷人……抚养病人、伤残士兵和船员，资助免费学校和大学的学者……维修桥梁、港口、避难所、道路、教堂、海堤、公路、举办教育和孤儿院……救济、储备、维修教养院……穷女孩的结婚问题……支持、帮助年轻的商贩、手工业者和穷困潦倒的人……救济或改造囚犯或俘虏……安排服兵役和其他税捐方面帮助任何贫困居民或减轻他们的困难。

3.职能的界定

第三种界定类型，强调非政府组织的组织作用和社会目的。因此，有人把非政府组织界定为“服务于公众目的的私人组织”，即主要从事社会公益事业的民间组织。在英国《1601慈善使用权法规》的序文中可以看到对这种界定的阐述。根据这个界定，非政府组织是从事下列活动的组织：

4.结构和运作的界定

这种界定强调了这类组织的基本结构和日常运作情况，而不是它们的宗旨和经济来源。根据这类组织结构上的主要特征，非政府组织被界定为下列组织：

第一，正式的合法的组织。即非政府组织是经过一定的程序正式登记注册或依法成立的社会组织。这类组织有一定的实体形式，如协会、研究会、学会、商会、工会、联谊会、俱乐部、民间基金会、慈善团体等等，这些组织以各自章程分别有不同的组织结构和从事不同的活动。这些组织，要通过正式的会员代表大会决定成立，要有组织机构和负责人，要有各自的议事规则，要有一定的固定的组织形式。按照这种界定，非正式的、临时性的、随意性的人群集会不能被认为是非政府部门的一部分，即使它们在人们生活中可能是相当重要的。非法组织也不能作为非政府组织。

第二，民间组织。即非政府组织是独立于政府和政党之外的组织。非政府组织既不是政府机构的一部分，也不是政府的附属机构，也不从属于某一政党，而是由民众自愿组成的一种社会组织。联合国开发计划署认为：民众组织是代表其成员利益并对其成员负责的实行民主管理的组织。它们通常是由相互熟识的人们组成，它们的存在不依赖政府的资助。但这并不是说，它们不可能接受有意义的政府支持，或者政府官员不能参加董事会或活动。这里的关键是非政府组织在其根本结构方面是民间机构，由公民自愿组成。

第三，非营利组织。这是这类组织最关键的特征，是它们区别于政府机关和企业组织的关键所在，是被列为社会第三体系或第三部门的主要原因。非营利组织的本质在于非营利性，即不以其营利所得在所有者或主管人之间分红。在一个特定的年份里，非政府组织可能积攒了一定的利润，但是这些营利必须再投资到这个机构的基本使命方面去，而不是分配到这些组织的“所有者”或主管的董事会手里。从这个意义上说，非政府组织是私人组织，它们基本上不存在生产营利问题。这就把非政府组织与私人企业区别开来了。

第四，自我管理的组织。即该类组织有能力控制自己的活动，也主要是靠自己内部机构进行日常管理，即有较强的自治性，不受制于政府，也不受制于企业。它们有自己内部的组织机构和自我管理规则，在组织内部实行民主管理，具有自我维护的经济能力，而不受外面的实体所控制。

第五，自愿组织。即这个机构在实际活动方面或在管理日常事务方面，都包含了相当程度的自愿。这并不是说一个组织收入的全部或大部分必须来自自愿捐款，或者绝大部分成员必须是自愿者，只要参与者是志愿的就满足该条件了。

按照这种界定，非政府组织就是指那些正式的、合法的、非政府的、非党派的、非营利的、以自我管理为主的群众自愿组成的社会组织。民间性和非营利性是这类组织的根本特征。

（二）非政府组织的类别

艾耳雷德·库恩说：“对事物进行分类的方法是很多的，组织也不例外。组织可被分为好的和坏的；营利的和不营利的；公有的和私有的；大的、中等的和小的；生产商品和提供劳务的；分权的和集权的；原始的和先进的；或教育的、工业的、政府的、宗教的、慈善的和联邦的等等，从绝对意义上说，没有任何‘更好的’分类体系，它的用处取决于眼前的目的。”⁽²⁾由此可见，要对非政府组织这个庞大的社会体系进行分类，不可能有统一的标准。而且各非政府组织之间，存在着许多诸如功能上的差异、组织形态上的差异和组织化程度的差异等等，要想通过单一维度的类型划分，则不能体现非政府组织的特征和差异。对非政府组织的分类应按不同的标准从多维度进行：⁽³⁾

以组织形态分，有以协会、研究会、联谊会、促进会等以人（会员）为基础组成的社会团体，有以基金会、救济院、慈善组织、贫民院等以财产的集合为基础而成立的财团组织。

以活动范围分，有社区或乡村的地方性的非政府组织，有全国性的非政府组织，也有从事跨国活动的国际非政府组织，有松散的当地的小组织，也有组织发达覆盖面广的全球性网络。

以活动领域分，有致力于单一问题的专门性非政府组织，如环境非政府组织、科技非政府组织、慈善非政府组织、妇女非政府组织，也有全面从事社会经济发展活动的综合性非政府组织；活动领域又可分为政治领域、经济领域，文化领域和社会领域。

以活动目标区分，有发展取向的非政府组织和非发展取向的非政府组织。非政府组织活动所涉及的领域非常广泛。目前，在国外的乡村发展、扶贫、教育、保护妇女儿童、计划生育、卫生保健、扶持小企业、社区发展、社区组织建设、合作社与信贷体系的建设以及环境保护等领域，都有数量众多的非政府组织在活动。传统上，发展中国家的非政府组织主要是在农村地区开展活动，进入90年代后，一些非政府组织在发展中国家的城市中也积极开展各种活动，如增加穷人的收入、贫民的住房建设、城市基础建设，以及其他的城市社会服务等。上述领域里活动的非政府组织都可称之为发展取向的非政府组织，即它们都致力于人类社会的经济发展。目前，发展取向的非政府组织构成了非政府组织世界的主体。另外，还有一些非政府组织主要从事人道主义救济、难民救援以及同人权相关的各类活动。

以性质区分，有学术性、行业性、专业性和联合性等。学术性组织是指从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的组织，这类组织一般以学会、研究会命名；行业性组织是指由同行业的企业等组成的组织，一般以协会命名；专业性组织是指由专业人员组成或以专业技术、专门基金为从事某项事业而成立的组织，一般以协会、基金会等命名；联合性组织是指人群的联合体或组织的联合体，一般以联合会、促进会等命名。

以功能区分，有政治、经济、科技、文化、休闲、教育、健康与卫生、社会福利、慈善、法律、社会援助、宗教、联谊及公共事务等不同类型。政治性非政府组织是以成员的某种共同身份为纽带联结而成的，代表着不同身份的群体，如青年、妇女、企业主等。政治性团体不同于政党，政党是在政治活动中通过权力的获取实现其影响力，非政府组织参与政治，作为社会力量，通过言论等，反映和维护群体的利益，如美国的压力集团。

（三）非政府组织的主要特征⁽⁴⁾

在界定非政府组织时，已暗示了非政府组织的某些特征。这些特征使它们有可能在某些领域发挥市场组织和政府组织无法发挥的作用。当然这些特征是相对政府组织和市场组织而言的，同时并非所有非政府组织都有下面列举的全部特征。

1.非营利性

非营利性特征是非政府组织最基本的特征，是指非政府组织的活动不以营利为目的，其主要活动是从事社会福利和公益事业。一般来说，每个非政府组织都有自己的意识形态和指导思想，其中贯穿着的是利他主义和人道主义。非政府组织的经费主要是靠会员缴纳的会费或社会的捐赠。非政府组织没有强制手段，没有仲裁权，也没有立法权和征税权。非政府组织不能像国家那样通过征税的方式强制地获取资源，也不能像企业那样通过市场机制的动作以利润的形式得到资源。非政府组织必须靠协商、说服和提供优良服务的方式去赢得自己生存的权利。非政府组织如要争取资助，必须同其可能的资助者在非政府组织活动的基本目标上达成一致，并在所从事的发展活动中确立一种负责的、可监督的和有评估的机制，才可能得到社会的捐赠。

需要进一步说明的是，非营利性并不是说非政府组织不可以从事营利活动，事实上在很多情况下，非政府组织是营利的。非营利性主要体现在所获利润必须用于其组织所从事的事业，不能在成员之间分红，法律也禁止它们将营利分配给组织的经营者。非营利性特征，是就非政府组织本身而言，并不涉及其成员，作为非政府组织的成员，既可以是以营利为目的的企业，也可以是个人。每个非政府组织都有自己独持的宗旨，其成员也是以组织的宗旨为纽带走到一起的。其宗旨大多贯穿着利他主义和人道主义。非政府组织公开宣布的组织使命和活动目标，一般都具有社会公益性。其所致力于解决的问题有人口、贫困、教育特别是农村基础教育、妇女儿童保护、环境保护、少数民族、卫生保健、残疾人以及人道主义救援等问题。非政府组织在谋求经济公平和社会正义、维护整个社会整体利益乃至全人类共同利益的旗帜下开展活动，这使它们成为一种道义性社会力量。

最近欧美一些国家的非政府组织有趋向市场组织的趋势。比如在资金的来源上，有些组织很大程度上要靠从事商业赚取利润。比如在美国，有不少非营利医院开设了面向社会大众的健康俱乐部，装备最新式的运动器材和全天候游泳池。不少非营利性组织还建立了营利性的分支机构，或与私营企业合资。有些组织负责人的年收入往往可以与“财富500强”的业主的收入比高低。

2.民间性和志愿性

非政府组织是来自民间、服务于民众或其成员的自治组织。民间性体现在它们是其成员为了表达、维护其群体的利益或社会公益而自愿组织起来的社会组织。根据非政府组织是为了其组织的内部利益或是为了社会公益的宗旨，非政府组织又可分为互益组织（又称相互利益组织）和公益组织（又称公共利益组织）。非政府组织的又一个突出特性是其组成的志愿性。非政府组织的成员大致分为两类，一类是拿工薪的成员，一类是征召的志愿人员，他们没有工薪，但给一些工作津贴和生活津贴。通常在一个组织里那些职位较固定的长期的工作人员是拿工薪的，而临时的工作人员则多是志愿性质的。非政府组织的领导人员主要来自于大学中的知识分子和前政府官员，这些人的教育背景、经历、道德准则同其所服务的对象有很大的不同，而一般的工作人员则来自于社会基层，如热心社会事务者、刚走出大学校门的学生以及非政府组织所服务的对象等。所以，在一个社会中受到最好教育的人们——学者，受到最好训练和最有权势的人们——官员，他们同最缺乏教育和最无权势的人们结合组织起来，所采取的组织形式即非政府组织。

3.中立性

根据对非政府组织界定的研究，政党和政治组织被排除在非政府组织范围以外，尽管它们都符合非营利性的特点。非政府组织在政治上是中立的，即不与特定的政党结盟，不卷入推举公职人员的党派斗争。当然，这并不是说它们在所有政治问题上都完全采取超然的态度，也不意味着它们在选举过程中对所有政党和候选人一视同仁。在政治问题上，非政府组织当然有其自己的立场。尤其是环保、人权、堕胎与反堕胎等方面的组织，都有其特别的政治主张，在选举过程中，它们当然也有其偏好。例如，在美国，反堕胎组织一般不会支持民主党候选人，争取和维护堕胎权利的组织一般不会支持共和党候选人。但是非政府组织的政治活动和主张一般只是工具性的，即凡是有利于自己组织事业的人和事，它们就支持，否则就反对，它们不是政党的附庸和尾巴。

这里要指出的是，有些非政府组织如工会，在不同的国家它们的中立性表现出很大的不同。有些国家工会组织相当零散，有的以企业为单位，有的以行业为单位，还有以地区为单位的。有时可能在同一行业、企业、地区还存在各立门户相互对立的工会组织。这些工会组织，在政治上是中立的，它们只为成员自身利益奋斗。但有些国家的工会组织十分严密，企业工会上面有行业工会，行业和地区工会上面有全国性总工会。它们往往与某个政党结合得很紧密，在党派斗争中失去中立。另外，以政策研究为取向的非政府组织往往也不那么中立。如美国的布鲁金斯研究所是民主党的思想库，而企业研究所则是共和党的工具。在印度一些非政府组织因与政府打得火热而失去中立性，被政客们当做掌中玩物。

4.服务性

服务于社会边缘性弱势群体是非政府组织的一个重要特征。大多数非政府组织的活动与慈善事业、社会救助、环境、人口、教育等问题有关，主要服务对象是被主流社会所忽视或排斥的边缘性社会群体。

在世界各国，特别是广大发展中国家，非政府组织大多致力于消除贫困，增加贫民收入并争取保证他们能维持稳定和经常的收入；对穷人提供食物供应，改善他们的营养需求；对弱势社会群体提供教育、卫生保健、住房以及其他方面的服务。非政府组织还力图培养弱势社会群体的自立能力，如提高穷人在对付疾病或自然灾害时的应变能力。又如，通过推动一些结构性的社会经济改革，使弱势社会群体能够拥有自己的土地、牧畜和资产，从而具备生产投资的能力，开发他们的生产潜力。

非政府组织的活动除了使穷人在经济上受益外，还使弱势社会群体在政治和社会等方面得到很多好处。例如，大量非政府组织帮助弱势社会群体成员减少对有钱人即当地社会上层人士的依赖，在决策方面享有更多的独立性，增加他们的政治参与，减少他们所受到的社会歧视，提高他们的自尊。非政府组织把促进民众参与社会事务当做其目标，通过帮助建立和促进社会基层的民众组织和社区组织，帮助弱势社会群体的人们自立、自助和自主发展。

5.民主性

非政府组织没有严格的等级制度，虽然其在组织上有分工，而且也存在决策权力的分层，但由于非政府组织本身所特有的民间性和网络型结构，分工和分层并未导致不同角色之间严格的等级界限。非政府组织成员之间是平等地、自愿地结合在一起的，组织的活动是通过民主的和非强制的方式去开展的，每一个成员都可以与任何一位领导直接对话，表达意见，提出建议。在非政府组织体系内部，各非政府组织的地位也都是平等的，是自主地去开展各种活动的，而不实行自上而下的管理体制。非政府组织网络的平等、自治和自主开展活动的特点，有利于交流信息，收集加工和分配资料，也有利于各个基层非政府组织根据当地具体情况开展工作，还有利于在必要的时候汇合起整个组织网络的力量在较为广大的范围，如全国或国际会议上参与发展决策过程。非政府组织网络适合于自下而上地开展活动，有利于动员和组织民众的力量，促使民众自觉主动地参与发展过程。