国外非政府组织管理的启示

四、国外非政府组织管理的启示

强调非政府组织在我国未来的社会生活中将会起到的重要作用也并非意味着忽视政府这一政策指导者的地位，行政改革并非政府的简单放权，而是对社会职能的重新调整，任何把这一进程简单化的认识都是错误的。政府在促进非政府组织发展的问题上扮演着既重要又微妙的角色，既要着力推动非政府组织的发展，又不能越俎代庖；既要精心培育和引导，又不能放弃监管和监督：⁽⁹⁾

（一）政府管理不可或缺

我国的现代化进程属于典型的政府主导型。“中国党政领导层在对非政府组织在社会经济发展和国际活动中的积极作用有深刻认识和理解的基础上，给予非政府组织以生存和发展的活动空间，是中国非政府组织建设的先决条件。”⁽¹⁰⁾政府作为宏观的调节者在整个改革开放和建设现代化国家的过程中都发挥了巨大作用。这种巨大作用主要表现为两种职能：一种是对宏观经济的调节职能，另一种是以法律形式出现的使整个经济活动规范化的职能。在转型时期，更需要加强宏观上的控制和指导，并运用法律武器使整个经济生活正规化和规范化。西方社会与我国社会发育的过程完全不同，认为非政府组织的成熟模式就应该像西方那样是幼稚的想法，政社分开只表明政府与社会组织在各自领域内发挥应有的作用，并不意味着政府职能的削弱，对于非政府组织来说，政府的管理是必不可少的。

一方面，政府需要用行政力量推动非政府组织的发展以获取“后发优势”。改革前的较长的一个时期内，我国一直维持着一种“整体性社会”的状况，在这种状况下，不但新的社会自治组织无法发育，许多已有的民间组织也受到了抑止甚至取缔。改革开放后，社会结构发生了有利于民间组织发展的变化，尽管如此，但是从传统体制中恢复过来还需要一个过程，而现代意义的非政府组织对于我国社会来说还是一种新鲜事物，传统的民间组织还需要一个现代性的转化过程，如果要让非政府组织自行出现其间必然需要一个较长的酝酿过程。此时，行政力量的参与就大大缩短了这一过程，我国非政府组织建设所需的人员、资金、思想以及其他形式的资源在初期阶段将主要依靠政府来提供。

另一方面，非政府组织的健康发展离不开政府的管理与引导。如果没有政府的监督与管理，放任社会团体“自由发展”，势必会出现各种意想不到的问题，导致社会不稳定。我国现有的民间组织名目繁多，在社会管理中，不可避免地存在一定的负面功能。例如，近年来，在村民自治选举中出现的“贿选”现象，就是利用各种非正式群体或组织的作用，这完全背离了民主政治建设的方向。再如，像“法轮功”这样别有居心的邪教组织，利用人们自由活动空间扩大的机会，以“自由结社”、“强身健体”等为借口大肆发展会员，并对其成员进行精神毒害，最终走向反科学、反人类、反政府的邪道，严重影响了社会稳定，扰乱了社会秩序，变成了社会肌体中的一颗“毒瘤”。另外，民间大量的传统会社，如花会、庙会、香会、钱会、老人会等，这些组织如果没有正确的管理与引导就容易成为封建思想复活的温床。

（二）非政府组织本身需要加强独立性

自上而下的行政推动在非政府组织的发展初期确实取得了应有的效果，一大批非政府组织涌现出来，许多像中国青基会这样的组织发展得有声有色。但是，现在的状况是非政府组织对于政府过度依赖，没有政府组织出面支持的、真正的NGO，不仅其成立时各种手续繁琐，而且经常会遇到经费困难、人员缺乏等问题，运作状况并不理想，因此，很难发展起来。目前，运作较为成功的只有中国光彩事业促进会、自然之友等少数几个。这显然限制了非政府组织的发展。

行政推动的方式具有阶段性的特点，这种在启动期具有优势的做法如果不能及时转化为制度化的保障就会在非政府组织的进一步发展中成为桎梏。以青基会为例，在行政庇护下，依托组织系统，利用组织资源，通过组织动员开展工作已渐渐成为中国青基会与生俱来的行为习惯。这种行为习惯在中国青基会成立之初曾经颇为好用，但当社会生活日趋市场化，组织动员的能力日趋疲软或者传统组织的价值取向也日趋自利化、独立化的时候，青基会依然依靠团中央按成法定势去运作，已经不再灵验，乃至交易成本很高而事倍功半。因此，青基会要再造动力机制，实现可持续发展，就要学习国外公益机构的有关经验和做法，理顺与主管行政部门（主要是共青团中央）的关系，摆脱对组织资源的过分依赖，回到本来的民间独立社团的位置上去。同时，我国现代化的目标之一是建立一个自主而多元化的社会，为人的全面发展提供条件，非政府组织的独立和发展既是一个非常重要的内容，也是一个重要的途径。因此，过分的行政约束不但掩盖了非政府组织应有的灵活性、多样性、亲和性等特色，压制了它们的活力，而且不利于社会的多元发展。因此，对于非政府组织的政策支持应改变目前行政约束多于法律支持的状况，弱化行政预防，强化法律追惩，将管理模式由行政式管理向法制化管理的方向转变。

随着非政府组织独立与自治进程的加快与自身实力的发展壮大，它将逐步获得与政府建立伙伴关系的资格与能力，近十多年来，各国政府愈益重视非政府组织在社会各领域中的作用，通过各种手段支持和鼓励非政府组织的活动。1992年联合国里约环境与发展大会通过的《21世纪议程》第21章要求，各国政府与非政府组织要建立起有效的对话机制，以便在可持续发展过程中充分发挥各自的独特作用。尚处于社会转型时期的中国，政府与非政府组织的关系也正发生转折性的变化，管理与被管理的关系正在为彼此合作和良性互动的伙伴关系所取代。

（三）建设合理的管理体系

政府既要监管非政府组织的设立和相关活动，避免非政府组织的消极作用，又要支持和引导非政府组织实现独立性、保证非政府组织名副其实，这里就有许多微妙的问题需要处理。例如，如何区分应该支持的非政府组织和应受制约的非政府组织？非政府组织不再受行政制约后，它们应该对谁负责？如何负责？解决这些问题的关键在于在防止非政府组织失控和保持非政府组织独立性之间寻求平衡，探索科学的监管途径，实现依法适度管理。

1.坚持培育发展与监督管理并重方针

一方面，要在确立明确的划分标准的前提下，对于符合要求的组织放宽政策，疏通渠道，放松行政登记的门槛；另一方面要制定和完善有关法规政策，加大对非营利组织的管理和监督力度，使之走向规范化、制度化。政府应切实转变观念，真正将一些职能返还给社会，减少对社会的管理和控制，在资金、政策等方面支持和鼓励对社会有益的非政府组织，逐步培养和提高社会自我治理的能力。政府同这些社会组织，应在新的基础上建立平等的合作伙伴关系和对话机制，相互交流信息，在不同的层次上以各种方式进行合作。对政府的职能部门来说，其主要任务是对相应的非政府组织在思想上、政策上、资金和物资上，以及培训和人力资源等各方面提供支持，建立起密切的合作关系，取长补短，共同致力于特定的社会经济发展事业。

2.非政府组织发展的最终保障还是来自制度的完善

在实际运作过程中，非政府组织也和其他组织形式一样，带有自身的局限性和失败的风险。它并非一个免疫系统，也会受到责任和腐败问题的困扰。非政府组织的领导人贪污公款的案例已不鲜见，例如1995年，美国联合道路（该组织可能是美国最大的非营利组织）董事会主席因为诈取该组织120万美元而入狱，他的高达463000美元的年薪和奢侈消费也随之曝光，造成该组织信誉和收入急剧下跌，100多名员工遭解雇。2002年，山东菏泽市一民办孤儿院院长董玉阁因诈骗罪被判有期徒刑11年。如果没有一个成熟的制度作保障，仅仅依靠参与者的良知与热情是难以为继的。虽然自律和“内在化”的自我约束被认为是公共责任的理想境界，但我们更关注自律背后的支撑物和自律的动态形成过程。道德驱动的自律不应成为我国公益机构公共责任机制建设的“唯一依赖”或主导途径，摆脱对道德驱动的自律的过分依赖，建设推动与维系自律的制度是更为可行的途径。⁽¹¹⁾

要推进非政府组织的管理与建设，应着重推进“三个制度”的管理与建设，将非政府组织置于“三个制度”的约束与管理之下：

（1）法律制度

我国《宪法》规定：中华人民共和国公民有“结社自由”，这一规定成为功能各异的非政府组织产生与发展的法律基础。为了让公民享有结社自由的权利，进行有序的组织活动，民政部制定了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及相应的政策规定。但是还存在着一些不足：一些对非政府组织管理的法律条文还是空白，有的法律条文还不够完善，有些法律条文之间不够协调。为了加强政府对非政府组织的监管，应补充、修定、完善各项具体的法律与法规。只有依据完善而健全的法律，才能有效地实施对非政府组织的管理，才能更好地发挥非政府组织的积极作用，限制其消极作用。

（2）会计制度

推进非政府组织财务管理制度建设，制定非政府组织的会计准则是一项基础性的制度建设。只有建立科学有效的会计制度，才能保障非政府组织的功能发挥。综观世界非政府组织的发展原因：一是实现社会自组织程度的客观需要；二是为了满足社会成员的不同需求；三是为了节约社会管理成本。但非政府组织发展的教训也是在上述三个方面：在非政府组织竞相发展中必然会产生组织冲突和组织资源浪费的现象，不仅不能为社会提供有效服务，甚至还滋生了严重的经济腐败。美国慈善总会秘书长阿莫·里尼的贪污案就是例证。我国的一些非政府组织也发生了经济腐败问题。美国通过建立非政府组织的财务制度制定会计准则，实现了对非政府组织的经济收支的有效监管。他山之石，可以攻玉，要推进我国的非政府组织管理与建设，当务之急是要建立与完善全国统一的非政府组织的财务管理制度与会计准则。

（3）道德规范

非政府组织不仅要受法律与制度的约束，同时还要受行业道德与社会公德的约束。道德规范的约束可以达到法律与制度无法达到的领域，形成行业自律。世界各国推进非政府组织管理与建设的经验说明，非政府组织成员的社会公德与组织的行业道德是非政府组织产生公信力基础，是其赖以存在与发展的不可缺少的基础。要推进我国非政府组织发展，必须坚持社会主义的核心价值观，培育其社会公德与行业道德规范，使非政府组织形成道德的约束力。

3.规范非政府组织的内部管理

非政府组织的内部管理应以目标设计、提高服务水平、培养人才这三个方面为重点。管理学大师德鲁克认为：非营利组织必须有明确的使命，这是有效管理的基础。⁽¹²⁾按照目标管理理论，设置明确的目标是组织建设的第一步，通过目标吸引资金和人才，并且为有效实现目标而建立组织机构。确立非政府组织的使命，实际上就是确立它的社会理想和社会责任，为它的未来发展定位。因此，非政府组织的使命应当从该组织自身的基本性质即非营利性和公益性出发，结合组织工作的基本特点去设计。非政府组织既没有行政机构的权力，又没有企业的财力，其存在与发展的生命力就在于提高服务能力。要具备高水平的服务能力，首要之点在于加强自身的组织建设，将目标转化为具体的操作和考核标准。组织建设的目的和内容都是要使组织行为规范化、透明化，在社会上赢得良好的信誉。同时，组织建设还要适应现代社会信息化、民主化发展的基本趋势，不能拘泥于以职能、职位分工和管理规则为中心的科层制，而应注意根据情况创设富有弹性和灵活性的网状组织结构，形成充满活力的工作团队。

非政府组织和其他组织一样要重视人力资源的开发与管理。当今社会正在走向知识经济时代，人力资源日益成为生产力发展过程中的决定性因素和第一资源，拥有大量的高素质专业管理人才，是非政府组织得以发展的一个重要条件。对于我国非政府组织来说，非营利事业是一种新的事业，能力不足，士气不高，专业化人才稀缺是普遍存在的问题。相对于企业和政府组织，非政府组织难以提供可观的薪酬吸引高素质人才的加盟。这就需要组织加强自身建设，创造良好的工作环境及发展条件，吸引优秀人才；增强组织凝聚力与影响力，培养成员的认同感、使命感，全面提高员工的专业素质和职业意识。

4.完善社会监督机制

美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾经说过:“慈善事业要有玻璃做的口袋。”该基金会纽约区现任总裁乔治尼安也说，非营利组织实质上是一笔巨大社会财产的托管人，经营的是赚取信任的生意，慈善从业者享受的是公众的信任。所以，透明性在非政府体系中显得尤其重要。虽然在体制上，我国非政府组织的外部监督有政府登记管理机关、业务主管部门和财务审计部门，但与此形成对比的是，监督手段单一，基本只限于年度检查。管理部门多而具体执行手段少，在执行体制上形不成系统，不能对非政府组织形成有效制约。另一方面，社会缺乏对非政府组织的评估机制。非政府组织的民间性决定了它必须接受民间的监督，而实际上，非政府组织却只是接受政府部门的监督，这显然是矛盾的。同时，许多非政府组织的内部理事会和监事会治理结构不合理，上下信息流通受阻，下层员工无法知道财务使用情况，也就无法形成有效的内部监督。这些体制上的缺陷导致的直接后果是非政府组织内部管理运作包括管理制度、民主制度和财务制度的不透明性。所有这些都会为腐败的滋生留下制度上的空当，影响非政府组织的社会形象和社会公信度。

这里，国外的成功经验为我们提供了有益的借鉴。以美国为例，美国是世界上非政府组织最发达的国家之一，美国非政府组织的良性运转关键在于完善的社会问责制度和评估制度，共有五道防线共同确保非政府组织有良好的社会公信力。⁽¹³⁾它的非政府体系有着“民主制度中央引擎”的美誉，使美国在利用民间力量解决社会问题方面走在了世界的前列。

要加强社会对非政府组织的监督，应当在制度上允许不同的民间组织在共同追求中结成新的民间组织。需要政府鼓励和认可民间组织的自律组织提出的具体措施和统计数据，并在制度和政策中予以体现。应当要求非政府组织特别是公益性非政府组织公布其章程、活动、项目、捐款流向、年度报告等信息，使公众充当监督者，提高非政府组织社会监管效能。

【注释】

(1)赵素兰：“非政府组织：构建和谐社会的积极力量”，《学术论坛》，2006年第3期。

(2)转引自吴忠泽主编：《社团管理工作》，中国社会出版社，l996年，第8页。

(3)参见程玥、马庆钰：“关于非政府组织分类方法的分析”，《政治学研究》，2008年第3期。

(4)中国现代国际关系研究院课题组：《外国非政府组织概况》，时事出版社，2010年，第一章第三节。

(5)褚松燕：《中外非政府组织管理体制比较》，国家行政学院出版社，2008年，第二章。

(6)参见《日本民法》第34条、71条。

(7)梁慧星：《民法总论》，法律出版社，1996年，第141页。

(8)参见寒恺：“美国的非营利组织及其在文化经营管理中的作用”，《前线》，2009年第8期。

(9)参见褚松燕：《中外非政府组织管理体制比较》，国家行政学院出版社，2008年，第六章第二节。

(10)赵黎青：“关于中国非政府组织建设的几个问题”，《江苏社会科学》，2000年第4期。

(11)周志忍、陈庆云主编：《自律与他律——第三部门监督机制个案研究》，浙江人民出版社，1999年，第201、202、208、219页。

(12)张远风：“德鲁克论非营利组织管理”《外国经济与管理》，2002年第9期。

(13)李虹：“论非营利组织社会公信力的建设”，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》，2003年第1期。