非政府组织的全球治理参与

作为全球治理行为体之一，非政府组织在全球治理中扮演了重要的角色，发挥了重要的作用。如果将非政府组织放在国内治理进程中来考察的话，非政府组织与国家和市场力量被政治学家看作是三大并列的治理力量之一，在社会治理领域发挥主导性角色。但是如果将非政府组织放到国际体系层面来考察，其在全球治理参与中主要的互动主体将是主权国家和跨国公司，非政府组织在物质资源和行为能力方面很难与这二者相匹敌，其在全球治理参与中更多的是在议题构建、推动国际条约和规范的生成以及监督实施方面扮演的重要角色。鉴于全球治理的议题和领域众多，本文在此将主要考察非政府组织在和平与安全、人权和环境治理参与中所扮演的角色和发挥的作用。

（一）非政府组织在和平与安全领域的治理参与

在国际舞台上，和平与安全领域如军控、裁军、冲突解决等议题领域常常被称之为“高政治领域”或称“高端政治”，并且通常被认为是由国家所主导和垄断的领域，而非政府组织则被认为只能在所谓的“低级政治”或边缘性议题领域开展活动，如环境、妇女、发展等议题领域，在和平与安全领域没有非政府组织发挥作用的余地。但是在今天，随着全球政治秩序的变迁、冲突性质的变化以及安全观的巨大变革，在传统上由国家所垄断的核心领域——和平与安全领域，非政府组织在军控、裁军、冲突预防、冲突解决和冲突后和平的维持等议题上，也开始发挥重要的治理作用。

在和平与安全领域活动的非政府组织具有明显的自身特点：第一，它们关注的问题如核威胁和冲突解决等往往具有现实性和紧迫性，其行动需要广泛的动员能力，更需要规模比较强大的活动网络来动员国内国际的相关力量。第二，在这些领域活动的组织网络必须具有相当的专业性，因为冲突爆发的复杂性和军备控制的技术要求比较高。第三，由于和平与安全领域的议题具有较强的敏感性，像在军备控制、冲突调节等领域的活动需要政治和意识形态价值更超脱的组织来发挥其参与功能，因此，参与和平与安全领域的非政府组织形式多样，既有科学家、政治家、外交家和学者，也有社会精英、大众活动家和地方社会的权威人士；既有人权组织、人道组织和环境组织，也有医疗、发展等领域的组织。

参与和平与安全领域中的非政府组织主要有以下几类：

（1）由科学家团体和专业研究人员组成的研究机构和组织网络。他们依靠独立的研究工作向社会提供有关军备控制、武器交易、冲突爆发等一系列重要的信息，或是对核武器的危害、武器交易和走私的泛滥造成的后果等进行研究，以此在提供咨询、传播和平、教育民众等方面发挥作用。斯德哥尔摩和平研究所（SIPRI）、位于美国华盛顿的多边外交研究所（Institute for Multi-Track Diplomacy）、美国科学家协会（Federation of American Scientists，　FAS）、国际协调和冲突解决研究所（ISCCR）、麻省理工大学（MIT）的“冲突管理小组（the Conflict Management Groups）”等都是这一领域的知名组织。

（2）由政府官员、专业人士和社会名流等组成的组织和网络。在该领域比较著名的组织网络有帕格沃什会议和科学家网络（中文常被译为“普会”或“帕格沃什运动”）、非洲和平论坛、欧亚大陆和平论坛、卡特中心等。例如帕格沃什会议自1957年以来每年都有年会和各种特定议题的专题会议，其参与者在冷战时期包含冷战双方与政府最高决策层密切接触并参与决策的重要科学家，至今全世界已有30多个国家级的分会以及12个国家的青年学生分会。另外一个著名机构就是卡特中心，该中心现有约150名专业员工，在卡特总统和夫人带领下，该中心成立二十余年来，其工作人员活跃于世界的各个角落，致力于协调国际冲突和促进冲突后地区稳定与发展。卡特中心另一个享誉世界的成就是其于1987年成立的国际谈判网络（International Negotiation Network），它由世界上很多著名的领导人、国际组织、大学、基金会、专家和专业人士以及其他一些社会名流组成，主要通过协调第三方的援助，提供专家建议，借助媒体等方法来减少世界上的武装冲突，并试图阻止一些小规模的武装冲突。

（3）由某一职业或领域为主组成的职别组织。这些组织都是由各行业的专家组成，他们从行业专业知识和经验出发，对于军控和冲突解决提出自己的意见和观点。其中比较著名的有“无国界医生（Doctors Without Borders，　Medicines Sans Frontiers　——　MSF）、”“争取和平的退伍军人（Veterans for Peace）”、律师反核国际协会（The International Association of Lawyers against Nuclear Arms，　IALANA）、工程师和科学家反扩散国际网络（The International Network of Engineers and Scientists Against Proliferation，　INESAP）、“为了社会责任的医生（Physicians for Social Responsibilities，PSR）”、“为了一个可生存的世界协会（Council for a Livable World，　CLW）”等。这些组织通常从专业角度来看待冲突问题，并身体力行地从事冲突的解决。

（4）宗教团体。世界上大部分宗教团体都是积极地倡导和平、反对战争的组织。在战争和冲突地区的宗教组织大都向教徒们传播和平的观念，促进和平解决的可能。还有一些宗教领导人因为享有很高的权威，容易受到冲突各方的尊重和信任，他们提出的和平建议也易被冲突各方所接受。像世界上最著名的宗教团体贵格会（Quaker international Affairs）主张和平主义和宗教自由，反对任何形式的战争和暴力，长期致力于冲突解决和调解。该组织依靠其设在联合国的办事处，常常联络众多的非政府组织一起致力于非洲的冲突调解。

（5）人权和人道主义组织。可以说，大部分人权和人道主义组织也是投身于冲突解决和军控领域的重要组成部分，如国际红十字会，红新月联盟、大赦国际、人权观察、牛津饥荒救济委员会、“国际危机组织（the International Crisis Group）”和“国际救援委员会（International Rescue Committee）”等。这些组织积极地参与冲突中的人道主义救援和人权保护，并在冲突后的和平建设过程中协助政府进行重建工作。

（6）发生战争和冲突地方的基层组织。这些组织的成员大都是当地人，他们对当地冲突的性质和历史有着深刻的理解，他们在许多棘手的冲突调解中，往往能够找到相对较好的解决办法，因此他们在解决冲突中常常起着关键性的作用。如南非麦吉拉地区和平委员会（Peace Committees in the Major Region），“埃塞俄比亚和平与发展委员会（Ethiopian Peace and Development Committee）”，“加纳冲突解决中心（Centre for Conflict Resolution-Ghana）”，肯尼亚的“非洲倡议计划（Africa Initiative Program）”，尼日利亚的“泛非和解会议（Pan-African Reconciliation Council）”等。

（7）参与冲突后和平重建的各种领域的公民社会组织。如教育、发展、贫困救助、卫生健康等领域的非政府组织。他们一方面发挥了巩固和平成果、重建社会稳定的作用另一方面，对当地的了解和熟悉也有助于向外界传递和平的信息，有利于预防冲突的再次发生。

和平与安全领域的非政府组织的活动，主要集中在军控与裁军、冲突预防和冲突解决、和平重建、反战和裁军运动等和平运动内容方面。在军控和裁军领域，非政府组织通过专业研究、军控知识普及教育和宣传等，倡导军控的观点主张。还通过会议论坛和各种媒体影响大众对待军控的态度，积极开展裁军和军控运动。像在帕格沃什运动和全球禁雷运动中，动员各种资源和社会力量推动军控进程，同时在军控领域，公民社会组织还积极参与到各种条约如《禁止核试验条约》《禁止生化武器公约》等国际规制的进程中。

在冲突预防和冲突解决以及和平重建领域，非政府组织参与到预防冲突和冲突预警、冲突调解和谈判、冲突中的人道救助，以及冲突后的政治建设、发展援助、社会和解等各个方面的活动进程之中。如在非洲的塞拉利昂、苏丹等地的冲突中，非政府组织和当地组织都参与到冲突解决进程的各个环节中。在科索沃冲突中还参与到地方社会关系和解和当地公民社会组织的重建之中。

在反战和裁军运动领域，非政府组织开展了各种形式的和平运动。在冷战期间，各种组织通过召开世界和平大会、开展和平签名运动、发布和平宣言等形式反对两个超级大国的军备竞赛和核战争威胁。在反对核竞赛、核武器试验和超级大国发动侵略战争的运动中，非政府组织展开了大规模的反战示威游行和抗议活动。现今的和平运动还借助科学研究成果的论证，伴随对政府的游说和政策建议，借助强大的媒体参与，以及围绕制定国际规范乃至国际公约而展开。

通过考察非政府组织在这些领域的活动，可以看出，即使是在和平与安全等高级政治议题领域，非政府组织也能够发挥其重要的治理功能。这表明，非政府组织即使是在国家高度垄断的治理领域，也绝不是自在自为、可有可无的边缘角色，而是一种推动当今国际事务治理变革的重要力量。

（二）非政府组织在全球人权保护领域的治理参与

非政府组织在全球人权保护领域的治理参与，主要体现在人权非政府组织网络及其开展的跨国人权运动和其他形式的人权活动。二战后，特别是20世纪70年代末以后，人权非政府组织获得飞速发展，在国际政治舞台上的活动也越来越受到世人的关注。非政府组织在人权领域的活动目标一般是致力于监督世界各国和联合国所确立的人权保护机制，报告和公布各国政府在人权方面与国际保护规则存在的差距，促使政府在人权方面遵守基本的人权准则。为此，非政府组织在全球人权保护领域的行动策略主要有：一、监督国家政府在人权保护领域的承诺和行为；二、对侵犯人权的行为展开调查；三、对人权危机状态实施紧急行动计划，如人权观察在人权危机地区设立紧急办公室，以对发生的大规模侵犯人权行为和人道主义危机实施紧急调查、信息搜集、国际呼吁和政策游说等，并利用各种途径对公民权益进行保护或实施人道主义救援行动；四、通过人权组织网络进行人权宣传教育和技术帮助，开展诸如法律援助、教育个人和团体了解及行使“他们自己的权利”等活动；五、参与国际人权大会，影响大会进程。

非政府组织凭借自己独立的活动宗旨、灵活机动的组织形式、联系广泛的群众基础、人员的高专业素养等优势，在全球人权保护领域发挥着重要作用；推动国际人权规范与制度的产生；监督人权公约的实施；对国际机构的人权政策和联合国人权机构的运作施加影响；作为一种外部压力影响国家的人权政策和人权行为。

大赦国际推动全球禁止酷刑运动和禁止酷刑规范的产生就是一个典型的例子。大赦国际在其成立后不久就开始接触到一个个频繁发生的酷刑案例，大赦国际认为只有建立起一套清晰有力的反酷刑规范，才能够改变普遍存在的酷刑滥用状况。于是，大赦国际在其刚成立五年之后的1966年就开始对酷刑问题开展调查并发布关于酷刑的报告，并在每年的年度报告中公布世界各国政府使用酷刑的详细情况，通过公开揭露世界各地的酷刑滥用状况来唤起世人对酷刑问题的关注，并在此基础上推动对酷刑规范共识的形成。在1967年开始调查希腊政变中的酷刑滥用问题^[8]，于1968年初公开发表了调查小组的报告《希腊局势》。1973年大赦国际又投入智利政变关于酷刑问题的调查中，并推动相关国家于1973年12月在联大提议通过了联合国第一个关于酷刑的决议。此后，大赦国际在发动禁止酷刑运动、推动联合国大会在1984年通过《禁止酷刑公约》等活动的过程中，都起到关键性的推动作用。

总体而言，非政府组织在全球人权保护领域的治理参与，其产生的影响相比其他领域更为突出。第一，国际人权议题的“多层次性”使得非政府组织的活动更容易产生跨国性影响：人权议题既具有内政属性，又具有主权间关系的意义，还涉及“超主权”意义的人权规范问题，非政府组织在人权保护领域的参与很容易产生跨国性影响力。第二，　二战后特别是20世纪70年代以后，随着新社会运动的兴起和国际人权规范的日渐“稠密”，非政府组织获得巨大发展，人权属性中的“非政府性”和非政府组织的非政府性汇合，使得非政府组织具有相对于国家和联合国的比较优势。相比其他领域，这使得非政府组织在人权领域的活动范围更广，影响更深。第三，人权属性中的“非政府性”决定了非政府组织在该领域的社会基础更强大，动员资源的感召力和社会支持程度更强，其开展社会运动和发起人权保护行动的力度也就会比其他领域更加有力；另一方面人权价值规范具有潜在的“超政府性”意义，这使得非政府组织与联合国机构的关系更为密切。相比其他领域，非政府组织参与和卷入联合国等国际组织之人权事务的程度更深，施展的影响更大。第四，大赦国际和全球禁止酷刑运动的案例说明，非政府组织在构建人权议题和推动新的人权规范的形成方面具有重要的影响力，非政府组织在全球人权保护领域的治理参与更容易产生综合性的影响。

（三）非政府组织在环境领域的治理参与

非政府组织在全球环境治理中是一支不可替代的重要力量，其依凭自身所具有的专业知识、认知与行动网络以及独立性身份和立场，在全球环境生态问题的治理中发挥着独特的作用。

在环境生态领域，知识的专业化日益深化，非政府组织依凭自身在环境知识领域的专业权威，深入地参与到环境生态问题的治理中。像在关于海上石油运输和石油开采可能导致的石油泄漏、向海洋倾倒有毒废弃物以及海洋捕捞中的滥杀滥捕等问题上，非政府组织运用专业知识向世界提供关于这些行为导致的环境危害的可靠数据和预期后果，这种专业知识产生的权威丝毫不亚于很多时候甚至超越于国家的政治权威。

同时，非政府组织的“民间性”属性还赋予其相比于国家行为体的天然的社会动员优势。一方面，非政府组织具有源自民间的“自下而上”属性，这使得其既能够依凭专业知识权威影响和参与精英决策，又能够将专业知识转换为一种社会动员资源，建立起一种“自下而上”的认知与行动网络。另一方面，非政府组织相比官方机构具有极大的灵活性，其组织的扁平化特征使得其能够将不同的利益群体动员起来，将不同的利益诉求汇聚起来，从而使得其在环境生态问题的治理中能够将贫困、发展、妇女、土著等问题和利益诉求绘制成一种相对综合的利益诉求和政策参与网络。

此外，非政府组织大都通过其行动和身份特征彰显其独立于官方的身份和立场。许多环境组织拒绝接受跨国公司和政府的资金资助^[9]，他们对政府政策和跨国公司的行为常常保持一种审慎和批评的立场。这种独立的身份和行为特征为其带来重要的权威，这为非政府组织在环境生态领域的治理参与提供了巨大的政治和社会空间。

自1972年联合国斯德哥尔摩环境会议之后，世界范围内的环境组织进一步架起了全球行动和动员的网络。他们在倡导环境意识、建构环境议题、参与国际公约制定和监督公约实施、监督跨国公司环境行为以及参与和影响世界环境大会议程等方面，都发挥了重要作用：

一是运用专业知识唤起人类环境意识的觉醒。环境生态保护的前提条件是人们环境意识的觉醒，而环境意识的倡导和树立需要科学的专业知识和深入的社会动员，在这两个方面，非政府组织可以说是集两大优势于一身。非政府组织通过开展科学研究、调查报告、新闻报道、环境宣传、专业书籍出版、专题讲座和组织培训等活动，构建起环境生态知识和保护环境意识的知识传播网络和社会动员网络，在全球范围内唤起人类的环境意识的觉醒。

二是发起环境运动，将新的环境议题引入国际政治与立法进程。例如早在20世纪80年代起绿色和平组织就在全世界范围内发起了长达十几年的禁止使用“有机污染物”的环境运动。该组织通过组织示威和游行、发布研究数据、出版研究报告等手段，动员人们认识有机污染物的危害和抵制有机污染物的使用，最终在1996年联合国环境署发起了关于治理有机污染物的国际谈判。^[10]另一个典型案例是绿色和平组织发起的关于抵制和禁止有毒废物跨境转移的运动。绿色和平组织自20世纪80年代中期开始对跨境污染传播问题进行调查和研究。通过对一个个具体的跨境有毒废物转移和贸易事件的跟踪调查及污染数据的公布，该组织在全球范围内唤起人们对该环境污染议题的关注，促使联合国环境规划署发起关于管制有毒废物跨境转移和贸易的国际谈判，最终在联合国环境规划署于1989年3月22日在瑞士巴塞尔召开的世界环境保护会议上通过了《关于危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》。

三是推动有关环境问题的国际公约的制定和监督实施。例如绿色和平组织新西兰网站列举了26个国际公约或议定书的制定过程中，绿色和平组织等环境非政府组织发挥了一定的影响。这些国际协定的内容包括：禁止输出有毒物质到发展中国家；阻止商业捕鲸；禁止大规模拉网捕鱼；在南太平洋建立一个鲸鱼保护区；五十年内禁止在南极开采矿物；禁止向海洋倾倒放射性物质、工业废物和废弃的采油设备等。^[11]拜斯·阿茨（Bas Arts）也曾实证性地论证了环境非政府组织对《气候变化框架公约》（FCCC）和《生物多样性公约》（CBD）的影响。他指出环境非政府组织主要运用抗议、倡导和游说三种策略手段对CBD导言部分和FCCC的部分协议产生实质性政治影响，对FCCC的实施和目标、CBD的土著居民和海洋生物多样性条款等具有一定的政治影响。^[12]在许多国际公约的实施过程中，环境非政府组织也发挥了重要作用。如1973年签署的《关于受到威胁的野生动植物国际贸易公约》（The Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna）要求政府负责制止非法的野生动植物贸易，但仅有各国政府的努力是很难制止这种非法贸易的。非政府组织通过调查研究、收集资料等方式跟踪有关野生动植物的国际贸易，并在有签约国参加的公约审查会议上作正式报告和发言，向大会和签约国公布对野生动植物贸易的跟踪调查信息，对公约的实施发挥了重要的监督作用。

四是对跨国公司的保护环境的承诺和破坏环境的行为进行监督。例如在20世纪80年代末，自然资源保护理事会（NROC）等团体组织了一场关于苹果产品使用催熟剂的抗议行动，皇家联合化学公司被迫停止了相关化学产品的生产。1995年，在绿色和平发起的抗议压力下，壳牌石油公司被迫改变了在北海沉没报废的海上储油平台计划。1993年，地球之友（FOE）发动了声讨“红木刽子手”的运动，要求跨国公司终止红木贸易。同一时期地球之友还针对世界上最大的矿产跨国公司（Rio Tinto Zinc）在马达加斯加岛上过度开采矿藏所带来的物种灭绝危险发起了抗议活动，也迫使该公司终止该经营活动。^[13]

五是参与联合国体系的环境事务并发挥影响。在非政府组织参与联合国体系的环境事务历程中，　1972年联合国在斯德哥尔摩召开的人类环境会议是重要的转折点。在那次会议上，有134个非政府组织正式登记参加了会议，另外还有更多的非政府组织以非正式的方式参与了会议过程，举办了众多的倡议、游说、宣传和教育等活动。此后，接纳非政府组织的参与日渐成为联合国各机构召开重要会议的惯例，同时环境非政府组织还积极参与了在联合国主持下的一些重要国际环境条约的缔结过程。例如，世界自然基金会、地球之友和绿色和平组织长期以来为联合国治理海洋污染方面的决策提供了高水平的专业知识。非政府组织在关于损耗臭氧层物质的1987年蒙特利尔协议的形成和实施过程中也发挥了重要作用，在联合国环境规划署支持下，非政府组织直接参与了该协议的协商准备过程。除此之外，联合国的各下属组织也同环境非政府组织开展多方面的合作。许多环境非政府组织向世界银行施加压力，要求在发展援助活动中引入环境因素。世界银行也自20世纪80年代开始积极回应环境非政府组织的呼声，从环境角度考虑对其援助资金分配计划进行了改革，以后又设置了环境部和其他有关环境的机构，在项目评估中也更多地考虑环境因素。