全球移民治理的兴起

1994年联合国人口发展论坛（International Conference on Population and Decelopment，ICPD）在开罗举行，被看作是移民由国内问题转向国际问题的一个转折点，此次会议表明国际社会已经意识到国际移民治理的挑战性。时任国际移民组织总干事的詹姆斯·珀赛尔在会议的发言中指出，“总算盼到移民迈向了国际议题，意识到人口迁移的全球治理来自近些年移民的新趋势”。^[27]此次会议之后，全球性的国际移民会议处于停滞状态。正如贝莫·戈什所言，“如果国际社会对召开此类会议的价值仍存有疑虑，且不能确定其主要的会议目标或至少是达成某种共识的某一衡量标准的情况下，召开这样的会议没有多大建设性意义”。^[28]经历了90年代的停滞阶段，进入21世纪以后，全球性的国际移民特设论坛日益增加，增加了国际移民治理在全球议程的比重。出现了如2001年的伯尔尼倡议（Berne Initiative）^[29]和国际移民论坛^[30]、2003年的全球移民小组（Global Migration Group，GMG）^[31]和国际移民全球委员会（Global Commission International Migration， GCIM）^[32]以及2006年的联合国移民与发展全球论坛（Global Forum on Migration and Development，GFMD）^[33]等非正式机制。这些全球性的移民论坛通过会议议题吸引移民输入国、输出国参与会议，逐步把国际移民问题纳入全球议程之中。其中，联合国、国际移民组织、联合国难民署、国际劳工组织等正式机制成为全球移民治理的“主推手”。以国际移民组织框架下的国际移民论坛为例。从2001年至今，国际移民组织在推动国际移民论坛进程中，主动设置每次年会讨论的主题：“既定政策的挑战”（2002年）；“全球化世界中的移民”（2003年）；“评价移民”（2004年）；“移民政策的连贯性”（2005年）；“移民问题的合作”（2006年）；“在演进中的全球化经济中进行移民管理”（2007年）；“回迁移民：机遇与挑战”（2008年）；“人权与移民：共同协作保证安全的、有尊严的移民进程”（2009年）以及“移民与社会变化”（2010年），而这些都是与国家紧密相关的移民问题，以便吸引和动员国家参与国际移民论坛。这些组织既是在全球化进程中对国际移民新特征、新形势的把握，也是依据现有的国际移民法规不同程度地把全球移民治理从隐性话题推向显性议题。

现有不同移民问题领域中的国际移民法规，主要涉及“国际移民个体的权利与责任及国家间合作管理人口跨国移民的法律规范”等两个方面。这些法案中所载的权利以条约固定为法律形式，对同意其条款的各国，均具有直接的约束力。关于国际移民个体的权利与责任的法案，包括宏观性的保障人权的法案与各特殊领域的相关法案。宏观性的保障人权的法案，如《世界人权法案》（Universal Declaration of Human Rights）、《公民权利和政治权利公约》（the International Covenant on Civil and Political Rights）、《经济、社会、文化权利国际公约》（the International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights）、《消除一切形式种族歧视国际公约》）（the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination）、《消除对妇女一切形式歧视公约》（the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women）和《儿童权利公约》（the Convention on the Rights of the Child）；具体到跨境迁移人口（国际移民）的法案，如《保护所有移民工人及其家庭成员权利国际公约》（the Convention on the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families）、《难民公约》（the Convention Regarding the Status of Refugees）和《关于打击陆路、海、空偷运移民的议定书》（the Protocol against the Smuggling of Migrants by Land，Sea and Air）、《关于防止、取缔和惩处人员贩卖特别是妇女和儿童行为的贩卖议定书》（the Protocol to Prevent，Suppress and Punish Trafficking in Persons，Especially Women and Children）^[34]，等等。

“国家间合作管理人口跨国移民”的国际法律规范稍显脆弱，其实践的有效性却逐步提升。《服务贸易总协定》（the General Agreement on Trade in Services），国家自愿制定了特定移民准入的规则。WTO作为执行者对违反该条例的国家可以实施惩罚。《人口贩卖与偷运议定书》是国家达成合作比较明显的又一法律规范。议定书强调了国家间通过信息交流、培训等方式共同努力以阻止偷运与贩运。这表明国家通过单边行动是很难有效应对影响多个国家的人口跨境迁移问题。《难民公约》也是一个国家间合作治理移民问题相对成功的具体法案，其明确国家在资金提供、难民保护上加强合作。

然而，国际社会并不存在通过有序、合作方式对人口跨境迁移进行管理的全面、协调的国际移民管理体系。同时，国家对移民的主权治理属性和脆弱的制度安排，致使管理国际移民的国际合作更难以实现，并延缓了处理各种国际移民问题的有效国际法律和规范性框架的发展。^[35]尽管如此，面对全球化，再造全球治理结构不是可有可无，而是21世纪的必然要求。^[36]在现有国际移民法律规范的前提下，非正式机制和正式的国际机制推动并形成了一系列非正式的关于国际移民问题的“共有知识”，进一步推动了现有国际移民法律规范的传播。逐步显现的全球移民治理的合作框架作为一个共识有益于所有国家。即使不能从根本上解决问题，在现有的国际移民问题对话机制中，国家的移民态度受到某种程度的监督，从而使国际移民问题尽可能得到全面的认知及完善的解决。作为一个进程的全球移民治理仍是国际社会各行为体不断尝试的过程。由此，以全人类福祉为宗旨的任何促进国际移民有秩序迁移的努力都应当被看作国际社会前所未有的举动，而且只有更好地了解那些国际社会曾经做过的有效或收效不足的尝试，我们才不会在未来促进全球移民有序迁移及其治理制度建设的道路上彷徨不决而是毅然前行。

（本文作者为贵州师范大学马克思主义学院讲师，博士）

【注释】

[1]James F.Hollifield，“The Politics of International Migration：How Can We‘Bring the State Back in’？”in Caroline B.Brettell，James F.Hollifield eds.，Migration Theory：Talking across Disciplines，Routledge，2000，pp.137-176.

[2]（俄）戈尔巴乔夫基金会编，赵国顺等译：《全球化的边界：当代发展的难题》，中央编译出版社，2008年，第210页。

[3]Ian Goldin，Kenneth A.Reinert，Globalization for Development：Trade，Finance，Aid，Migration，and Policy，World Bank，2006，p.243.

[4]（英）戴维·赫尔德等著，杨雪冬等译：《全球大变革：全球化时代的政治、经济与文化》，社会科学文献出版社，2001年，第392页。

[5]表1、表2、表3和表4的相关数据来源：UN，“Trends in Total Migrant Stock：The 2003Revision”；UN，“Trends in Total Migrant Stock：The 2005Revision”；UN，“International Migration Report 2006：A Global Assessment”；UN，“Trend in International Migration Stock：The 2008Revision”；其中2010年的数据来源：IOM，“World Migration Report 2010：Future of Migration：Building Capacities for Change”。

[6]Didier Bigo，“Security and Immigration：Towards a Critique of the Governmentality of Unease”，Alternatives：Global，Local，Political，January 1 2002.http://www.highbeam.com/doc/1G1-84338226.html.

[7]Global Commission on International Migration（GCIM），Migration in an Interconnected World，Geneva：GCIM，2005，p.8.

[8]Susan Martin，Climate Change，Migration，and Governance，Global Governance，2010，16（3），pp.397-414.

[9]UN，A/57/387，“Strengthening of the United Nations：an agenda for further change Report of the Secretary-General”，General Assembly，9September 2002，p.10.

[10]Philip L.Martin，Susan Forbes Martin，Patrick Weil，Managing Migration：The Promise of Cooperation，Kentucky：Lexington Books，2006，p.1.

[11]Philip L.Martin，Susan Forbes Martin，Patrick Weil，Managing Migration：The Promise of Cooperation，Kentucky：Lexington Books，2006，p.31.

[12]王辉耀：《人才战争》，中信出版社，2009年，第114—115页。

[13]1984年《禁止酷刑公约》第7条；1966年《公民及政治权利国际公约》第3条；1950年《欧洲人权公约》第6条；1969年《美洲人权公约》第5条；1981年《非洲人权和人民权利宪章》等。

[14]“气候难民”，《新知》，2010年5月，第35页。

[15]“难民高专：持久冲突创造新的难民人口”，http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews.asp？NewsID＝14219，2010年12月16日。

[16]UN，Trend In International Migration Stock：The 2008Revision，CD-ROM Documentation，pp.1-2.

[17]“难民高专：持久冲突创造新的难民人口”，http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews.asp？NewsID＝14219，2010年12月26日。

[18]问题并非由来已久，更多地伴随着民族国家主权象征符号的介入，致使移民无法通过正常渠道进入目的国，不得不采用其他非正常途径进入。在西文的语境中，非法移民的英文词组主要涉及：irregular migrant（migration）（非正规移民）、undocumented migrant（无文件移民）、illegal（unlawful）migrant（非法移民）、unauthorized migrant（未授权的移民）、unwanted migrant（不想要的移民）等，西方学者使用不同词汇的现象，从一定程度上反映了此种类型移民本身具有的复杂性。

[19]U.S.State Department，2005.

[20]UN，A/60/871，“Globalization and Interdependence：International Migration and Development”，18May 2006，p.17.

[21]债役工往往是由于本人或者家庭成员欠下他人债务而不得不为他人工作以抵消债务，如“父债子还”，抵债劳动工作的目的在于还债而不是取得劳动报酬。

[22]Trafficking in Persons Report，10edition，June 2010，p.7；http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2010/.

[23]Trafficking in Persons Report，10edition，June 2010，p.34；http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2010/.

[24]联合国儿童基金会：全球儿童状况，http://www.unicef.org/chinese/media/media_45451.html，2010年12月17日。

[25]反对种族主义、种族歧视、仇外心理和有关不容忍行为世界会议，南非德班，2001年8月31日至9月7日，http://www.un.org/chinese/events/racism/migration.html。

[26]Speech on the Berne Initiative by Michele Klein Solomon，Deputy Director，Migration Policy，Research and Communications，International Organization for Migration.http://www.google.com.hk/search？q＝Speech＋on＋the＋Berne＋Initiative＋by＋Michele＋Klein＋Solomon%2C＆opt-webpage＝on＆client＝aff-360daohang＆hl＝zh-CN＆ie＝gb2312＆newwindow＝1，2010年11月22日。

[27]Statement of IOM（IGO），Mr.James N.Purcell Jr.，International Conference on Population and Development（ICPD），Cario，6Sep.1994.http://www.un.org/popin/icpd/conference/una/940907162239.html.

[28]Bima Ghosh，Inter-State Cooperation：Global Migration.Report prepared for the Berne Initiative Conference II.Berne，16-17Dec.2004.戈什是国际移民组织的高级顾问，是“管理移民：一个人口有秩序流动的新国际机制”计划的总监，之前在联合国工作。

[29]2001年6月，“伯尔尼倡议”是瑞士政府倡导，并由国际移民组织负责秘书工作的全球移民协商进程。

[30]“国际移民论坛”是国际移民组织于2001年11月在其框架内发起的以加强国家间交流国际移民治理信息、经验为目的，通过论坛探寻应对国际移民问题挑战的合作治理途径的一个非正式机制。论坛与国际移民组织的宗旨与功能保持一致。

[31]2003年4月，国际劳工组织、国际移民组织、联合国人权事务高级专员办事处、联合国贸易和发展会议、联合国难民署以及联合国毒品和犯罪问题办事处的主管成立了“日内瓦移民小组”。针对全球委员会提出的建议，秘书长请该小组成员扩大成员数目，并修改其职权范围。该小组允许联合国经济和社会事务部、开发署、人口基金会和世界银行加入，并改为现名“全球移民小组”。该小组于2006年5月举行了第一次会议，并间隔一定时间开会以协调各项活动，协调并改善联合国系统内部及其与国际迁移组织的关系，处理各种国际移民问题。成员包括联合国难民署、国际移民组织、国际劳工组织（International Labor Organization，ILO）、联合国人权事务高级专员办事处（Office of the UN High Commissioner for Human Rights，OHCHR）、联合国贸易和发展会议（UN Conference on Trade and Development，UNCTAD）、联合国毒品控制和犯罪预防办公室（UN Office on Drugs and Crime，UNODC）、联合国经济与社会事务部（United Nations Department of Economic and Social Affairs，UNDESA）、联合国开发计划署（UN Development Program，UNDP）、联合国人口活动基金会（UN Fund for Population Activities，UNFPA）、世界银行（World Bank，WB）。

[32]2003年12月9日，在联合国前秘书长安南的号召下在日内瓦成立了国际移民问题全球委员会（Global Commission on International Migration），由19位以个人身份出任的专家委员组成，得到了30多个国家政府的支持。该委员会的任务是把国际移民问题提高到全球政策议程，分析目前研究移民方法之间的空白，检视移民和其他全球性问题之间的相互联系，并向秘书长和其他利益相关者提出适当的建议。委员会的报告和建议为联合国大会国际移民和发展问题高级别对话提供了关键性投入。

[33]2006年联合国召开国际移民与发展的高级论坛，并发布了《全球化和相互依存：国际移民与发展》的报告。在制度框架上，提到需增强全球移民组织的作用，组建一个成员国主导、联合国支持的协商论坛，以讨论国际移民问题，分享国家经验以及利害相关者都能参与的国际组织。会后便成立了一个移民与发展全球论坛。该论坛至今已召开4次会议，第一次在布鲁塞尔（2007），第二次在马尼拉（2008），第三次在雅典（2009），第四次在墨西哥（2010）。

[34]前者共有122个缔约国，后者共有135个缔约国。这两个议定书都是有154个缔约国的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》（the United Nations Convention against Transnational Organized Crime）的补充。

[35]“the Legal and Normative Framework of International Migration”，apaper prepared for the Policy Analysis and Research Programme of the Global Commission on International Migration，Susan Martin Institute for the Study of International Migration Georgetown University，September 2005，pp.2-3.

[36]联合国开发计划署：《1999年人类发展报告：富于人性的全球化》，中国财政经济出版社，2002年，第97页。