西方国家非政府组织与国际非政府组织

3．3　西方国家非政府组织与国际非政府组织

非政府组织参与国际事务并日益发挥着越来越重要的作用，其根本的动因是全球化背景下国际事务的新发展与非政府组织自身属性的契合。同时，与联合国等国际政治经济组织的支持、“公民社会”的勃兴、现代科技和交通通信手段的发展等方面的客观条件密切相关。此外，西方国家的和平演变战略在推进西方所谓的民主和价值观念的过程中，在客观上也对非政府组织参与国际事务起到了一定的促进作用。

3．3．1　国际非政府组织是非政府组织的重要组成部分

1．国际非政府组织概念是从非政府组织概念分离出来的

自冷战结束以来，国际非政府组织得到了迅速发展，已成为国际政治舞台上举足轻重的“第三种力量”。它们的触角渗透到世界的各个角落，在世界政治事务中扮演着活跃的角色。在不少情况下，“非政府组织”一词也被用来指国际非政府组织。事实上，国际非政府组织是指被“国际性”加以限定的非政府组织，其外延要小于非政府组织概念。国际非政府组织概念是从非政府组织概念分离出来的，除了它标志性的“国际性”之外，必然具备非政府组织的一般属性。许多在定义非政府组织时存在争论的组织形式，如纯属基层的或地方的民众互助组织等，由于不具备国际性特征，便被自然地排除在国际非政府组织概念之外。现代国际组织可以分为政府间国际组织和国际非政府组织，这里的国际非政府组织必然区别于仅限于一国之内的私人机构和营利性的国际企业或跨国营利机构。

“国际性”作为国际非政府组织的限定性属性，主要包含以下三个方面的含义：一是组织目的与活动范围的跨国性与国际性。即并不局限于在一国之内实现组织愿望与目标，而是在两个以上国家甚至全球范围展开与推进有目的的活动。二是机构组成的国际性。这通常是指成员来自于不同国家，这里的成员可以是个人、公司、政党、非政府组织、其他国际非政府组织或它们的混合。三是资金或其他主要资源来源与使用的国际性。发达国家的非政府组织将募集的资金主要用于发展中国家发展或别的事务，则被认为是国际非政府组织。

2．非政府组织成为国际非政府组织的三种方式

彼得·威利茨在其研究中提出了非政府组织如何成为国际非政府组织的三种方式。一是单个的非政府组织鼓励在别国成立与之相对应的非政府组织。二是一个组织鼓励另一国家建立伙伴组织，而不是它的复制性组织。三是有些因素会促使非政府组织把活动扩展到更多的国家，如一个非政府组织可支配的资源的增加，或关于其自身角色的看法转变了。在这里还必须注意的一个事实是：国内性与国际性的界限正变得越来越模糊了。

综上所述，我们可以对国际非政府组织的概念进行一个较为明确的界定：国际非政府组织是从非政府组织演化而来，是组织目的与活动范围具有国际性，或机构设置与成员构成具有国际性，或者资金或其他的主要资源或用途具有国际性的现代组织。

在一般的关于国际非政府组织的研究中，并不将国际恐怖主义组织等纳入其中。因为不管从合法性还是从公民社会与全球治理的角度看，国际恐怖主义组织等是明显的消极性组织，异质性过于突出，将其排除在外既是合理的，也便于对一般的国际非政府组织的研究。

3．3．2　西方非政府组织在世界非政府组织中起着主体和主导的作用

1．从世界范围来看，最早的非政府的国际组织产生于西方

成立于1855年的基督教青年国际联盟是第一个非政府的国际组织。概括起来，非政府组织在国际社会中发挥其职能有几个基本方面：

（1）在各国政府、政府间组织和国际会议的决策过程中施加影响。目前，国际上从联合国到各类政府组织都没有非政府组织直接参与国际决策的相关机制，非政府组织是通过提供咨询、提出建议、开展游说以及组织“非政府组织论坛”和“人民论坛”等方式，在国际会议的倡议、准备阶段和会议举行期间，对各国政府、政府组织和会议进程本身施加影响，尽力使自己的理念和要求反映在官方决策过程和拟订的法律文件中，从而间接地参与国际决策。

（2）为国家和政府间组织提供咨询和信息。收集信息、研究问题、起草文件，是国际非政府组织的日常性工作，并往往得到国际上各类机构的支持和资助。非政府组织以此定期或不定期、制度性或非制度性地向国家和政府间组织提供信息和咨询，在国际舞台上阐明和宣传自己的观点和主张。这不仅是为国际社会提供智力支持，更重要的是，也提出了自己的理念、要求和建议，影响国际舆论和国际决策走向。

（3）参与实施政府间组织的项目，为国际经济社会发展提供特定的服务。国际非政府组织除自己独立组织和实施的各种国际援助和发展项目外，还积极参与实施政府间组织确定的各类开发项目，承担项目的操作性责任，提供特定的相关产品和服务。国际非政府组织由于其专业化强、贴近民众、操作灵活、服务效率高等特点，成为促进国际经济社会发展的一股重要力量。国际非政府组织希望借助联合国作为发挥影响的舞台，事实上已构成了联合国管理国际事务的重要组成部分。多年来，世界银行、联合国开发计划署、世界卫生组织等20多个联合国体系内的各机构都支持、鼓励和吸收非政府组织参与其开发项目的实施。

（4）作为非正式协调者协助解决国际争端。非政府组织以民间的中立身份在当事国政府之间斡旋、调停，促进对话和谈判，推动问题的和平解决。

（5）通过信息收集和传播，跟踪、监督对国际义务的履行情况，形成体现民意的国际社会压力，对国家和政府间组织履行其国际义务进行监督，并促进民众的国际参与意识和民主意识。

实现以上职能，需要相应的资金和人力资源等能力和条件。由于西方非政府组织起源早，发展快，实力强，拥有较多的专业技术人才和较强的资金实力，且组织机制较为完善，运作能力较强，它们在非政府组织的国际活动中起了主体和主导的作用。较大规模的非政府组织的国际活动所表现出的“国际社会的共同意愿和呼声”，以及显示出的强大的全球组织能力和号召力，无不具有西方非政府组织的背景和支撑。目前，非政府组织的国际组织已经由第二次世界大战前的1000多个发展到43000多个，数量上占全部国际组织的85%（政府间国际组织6000多个，占15%），而非政府组织国际组织的总部基本都在西方国家。20世纪90年代中期以来，联合国每次举行大会都要同时举办非政府组织论坛，这些论坛的“国际组委会”大多由西方非政府组织人士主持。许多论坛得以举行以及一些非政府组织和个人能够与会，是依靠西方非政府组织的直接资助。特别是冷战末期以来的十几年间，在世界各地的社会动荡和重大变局的形成过程中几乎都可以看到西方非政府组织的影子。在东欧剧变、德国统一的进程中，西方非政府组织从孕育、引发到逐步推进，对事态和局势的演变起到了举足轻重、有时是非常关键的作用。

2．从现状来看，国际非政府组织的发展不平衡

由于西方国家对非政府组织的活动有更大的影响，因此往往利用这类组织为其对外政策目标服务。进入新世纪后，随着全球化浪潮的涌动，国际政治气候呈现出新的气象。非国家行为体在国际政治舞台上扮演着更为活跃的角色。而其中非政府组织，尤其是国际非政府组织成为国际政治领域中的一支重要力量。它们的活动渗透到了国际政治生活中的各个方面，并以独特的方式塑造着国际政治的景观。在环境首脑会议的旁边，在贸发会议的门外，在硝烟滚滚的战场，在大自然灾害的废墟上……总能看到国际非政府组织的身影，总能听到它们的声音，而且它们的队伍越来越壮大，声音越来越响亮。近几年来，国际非政府组织的数量和规模在迅速扩展，呈方兴未艾之势。

然而，尽管亚非拉、发展中国家的非政府组织在数量、是规模上也有了很大的发展，但其实力、能量、活跃程度尤其是国际活动能力还远无法同西方非政府组织相比。在世界范围内非政府组织的发展中“北强南弱”的基本格局仍未改变。对此，联合国经社理事会等相关机构提出应加大对发展中国家非政府组织的扶持力度，更多地鼓励和帮助它们申请获得联合国咨商地位，加强区域交流和合作，并通过多种渠道资助发展中国家参与国际活动。

3．3．3　国际非政府组织的勃兴得益于联合国等国际政治经济组织的支持

在联合国成立之前，非政府组织就应邀参加了在美国旧金山举行的联合国制宪会议，并努力将人权、健康和教育等条款写入宪章。1945年通过的《联合国宪章》中的第七十一条规定：“经济暨社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关本理事会职权范围内之事件。”联合国是主权国家组成的政府间国际组织。在未来的联合国内，国家无疑将仍然占主导地位，但不再是联合国和国际事务中唯一的行为主体，非国家行为者将发挥越来越大的作用。

虽然国际非政府组织与联合国咨商关系的具体办法用了50年时间才完成，但这一规定仍为国际非政府组织与联合国体系建立制度性的联系，以及国际非政府组织参与联合国的活动提供了合法依据。

1968年5月23日经社理事会的会议上通过了与非政府组织磋商安排的第1296（XLIV）号决议，按该决议规定，非政府组织没有表决权，不得参与起草决议等决策活动。1972年，在瑞典首都斯德哥尔摩召开的历史上第一次重大的非政府组织国际会议——“环境NGO论坛”，正是在“联合国人类环境大会”的大背景下举行的。以这次会议为标志，非政府组织开始积极介入国际重大事务决策，逐步成为国际政治舞台上的一支重要力量。

冷战结束以来，国际非政府组织迅速发展，现在全世界约有3万个非政府国际组织，如今已与联合国建立正式关系的非政府组织有1581个。它们与联合国的关系已从参与经社理事会部分会议扩大到组织非政府组织论坛，与联合国召开的国际会议同时举行，实际已成为联合国会议的一部分。这是从1992年在（巴西）里约热内卢召开的世界环境与发展会议上开始的。从那以后，开罗的世界人口会议、哥本哈根的社会发展会议和北京的世界妇女大会都是如此，而且非政府组织论坛的规模一个比一个大。活动内容已从经济社会领域扩大到裁军、维和行动、人权等领域，并要求参与决策过程以及与安理会建立磋商关系。更有甚者，近两年，联合国先后召开的关于禁止地雷的会议和建立国际刑事犯罪法庭的会议，都是由非政府组织首先策动的，并都通过了决议。看来这个势头还在继续发展。加利秘书长1996年6月在旧金山的一次讲话中说：非政府组织是当今世界上一种“人民代表制的基本形式”，联合国“将提高和加深同非政府组织的关系”，并将其活动“纳入联合国日常工作中来”^[10]。安南秘书长在1997年提出的改革方案中，强调要发挥非政府组织和其他非国家行为者（包括学术界人士、工会、私营企业、青年和基金会等）在联合国事务中的作用，并在组织上予以落实，规定“联合国所有实质性部门将派一名非政府组织联络干事”，“将与主要商业组织作出安排，以便建立更好的机制，供商业界代表和联合国之间持续对话”^[11]。尤其值得关注的是关于在联合国内建立上下两院制、三院制和“联合国议员代表大会”的主张。所谓两院制是指上院由各国政府代表组成，下院由非政府国际组织的代表组成。这是一些非政府组织和少数西方学者提出的主张。三院制是由联合国前高级官员马克·纳芬提出来的，具体方案是：设诸侯院，由各国政府代表组成；商人院，由各经济力量主要是跨国公司的代表组成；平民院，由各种社会团体和非政府组织的代表组成。联合国议员代表大会是由联合国前任副秘书长布莱恩·厄克特和联合国发展与经济合作总干事的前高级顾问厄金·蔡尔德斯两人提出来的，参加代表大会的议员由各国议会选出，将来逐步过渡到由各国人民直选产生。^[12]全球治理委员会1995年递交给联合国的研究报告中建议，在2000年由联合国召开“千年大会”和“人民千年大会”，也是出于这种意图，前者由联合国全体会员国的国家元首或政府首脑参加，后者则由非政府组织和跨国公司的代表参加。

3．3．4　西方国家利用国际非政府组织推行自己的价值观

20世纪末，世界已开始走进经济全球化的新时代。许多超国家的政府组织、经济组织和非政府组织日益积极地介入国际社会的共同事务，行使其超国家权力和国际社会权力。从发展趋势来看，国际非政府组织无论是数量还是规模都会有更大的发展。作为一种力量，它构成了国际政治变革的重要动力。虽然在国际政治中国家仍然是主角，但国际非政府组织发挥了约束、限制和影响国家的重要作用。这种影响可以表现为对国家主权的挑战，对外交政策的干预，对国家形象的塑造，对全球化的应对等。这些组织要求国家在考虑自己的利益时要倾听国际社会的呼声，在维护国家安全时也要兼顾全球安全。国际非政府组织也在重新塑造政府和本国民众的关系，国家与国际社会的关系。如何在国家与国际非政府组织之间建立一种良性互动，达到全球善治的目标，既是对国家的考验，也是国际非政府组织需要解决的问题。然而，由于国际非政府组织在当前世界中的地位和影响越来越重要，一些西方国家，特别是美国，在对外政策中越来越多地利用国际非政府组织来推行自己的民主价值观。

第二次世界大战结束以后，世界形成了两大阵营。为了对付社会主义阵营，西方国家逐渐形成了和平演变战略，且手段不断翻新。尤其是20世纪80年代以后，随着国际非政府组织在世界各地蓬勃发展，西方国家越来越将其作为对他国进行意识形态渗透，实施和平演变战略的重要工具。首先，融合了独立性、社会性和非营利性的国际非政府组织，不同于广播、电视、宗教传播等传统意识形态渗透在进行和平演变战略时的间接性和单一性，它能直接进入一国国内，面对面地进行心理宣传，通过少量的投入就能取得“见得到”的成效。其次，西方国家所支持的国际非政府组织往往打着“自由”、“民主”和“人权”的旗号，在成立的初期从事环境保护、社会援助等公共事务，具有很大的欺骗性，易于为对象国社会各界，特别是青年所接纳。最后，这些国际非政府组织由于扎根于社会基层，具有很大的隐蔽性，不易于被对象国政府所察觉和防范。西方国家利用国际非政府组织特别是青年非政府组织进行和平演变战略，主要运用了以下三个手段：一是帮助对象国建立非政府组织，然后通过这些当地的非政府组织进行渗透和开展民主运动；二是通过在经济上援助国际非政府组织进行渗透；三是通过对当地反政府青年组织的指导和培训直接进行渗透。西方国家利用国际非政府组织开展和平演变战略，由于其资金的投入、成立的隐蔽性和从事公共事务的欺骗性，达到了一定的“效果”。这种“效果”包括两个方面，一个方面是达到他们主要的目的，即达到和平演变的目的。前苏联解体、东欧剧变以及“颜色革命”迭起的原因十分复杂，但是非政府组织所起的作用是不可忽视的重要因素，对此，我们应该保持极大的警惕。另一个方面是实现主要目的附带的客观结果，即西方国家的和平演变战略在推进西方所谓的民主和价值观念的过程中，在利用国际非政府组织等力量进行和平演变的过程中，在客观上也对国际非政府组织参与国际事务起到了一定的促进作用。在美国和其他国家国际非政府组织的推动下，东欧剧变（1989—1991）的3年间，国际非政府组织的数量曾一度从14333个增加到了16113个，年平均增长达到了593．3个。

在独联体国家格鲁吉亚的“玫瑰革命”、乌克兰的“橙色革命”、吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”中，虽然各个国家存在内在的政治、经济、社会诱因，但西方非政府组织无疑起了推波助澜的作用。据美国有关机构统计，在美国和其他西方国家的推动下，20世纪90年代以来，东欧、中亚地区的非政府组织增加了四五倍。其中，美国在中亚国家帮助建立非政府组织的工作更是不断取得“重大进展”。目前中亚国家的非政府组织已经超过了1万个。这些组织在前南斯拉夫、格鲁吉亚、乌克兰和吉尔吉斯斯坦的“政权更迭”中都发挥了核心作用。