西方国家非政府组织的崛起

3．1　西方国家非政府组织的崛起

非政府组织作为一种主要的社会力量，着重强调着国家与社会的分离，因此，非政府组织的历史演变往往与国家与社会相分离的过程紧密相连。国家与社会分离的过程是从现代民族国家产生开始的，非政府组织在世界范围内发展和成熟起来主要是20世纪70年代以来的事情。据此，很多学者在探讨非政府组织的发展历史时，往往从这个时候开始论述。然而，“任何组织的产生都有其历史渊源和传承过程，非政府组织在人类历史上一直有其各种形式的前身”^[1]。因为在人类的发展历程中，除国家和商业组织外，一直都存在着各种各样的民间组织形式，为当代非政府组织的发展奠定了深厚的历史基础。

3．1．1　古希腊罗马的公益捐助传统

古希腊罗马时代，由于生产力相对低下，集体的力量受到重视，个人力量的发挥必须以有利于共同体为原则，因此，政治与道德、社会生活是同一回事，并不存在政治国家与社会的分离。公民们必须致力于公务，“不遗余力地献身于国家，战时献出鲜血，平时献出年华；他没有抛弃公务照顾私务的自由……相反，他必须奋不顾身地为城邦的福祉而努力”^[2]。由于城邦是规模很小的共同体，公民以自己的服务和生命交换城邦的安全、稳定和分配，并视自己积极参与公共福利为当然的事情，因此，希腊城邦公民就形成了面向公共设施捐赠的公益传统，富有的公民捐建剧场、竞技场、文化场等公共设施，其最著名的例子就是柏拉图以私人财力建立起来的学园。这个学园对哲学、修辞和文化研究作出了巨大的贡献。后来，柏拉图把学园连同一块丰饶的地产传承给了他的侄儿，并附了一份契约，规定该产业的经营利润必须用以维持学园以及供给柏拉图弟子与追随者之所需。^[3]这种公益传统一直传承下去，直到罗马帝国后期基督教慈善模式出现。但是，当时的法律为了保证遗产留在本家族内，对遗产继承有很多限制，柏拉图的契约并不属于永久法律性安排，而是需要其后的每一代继承者用遗嘱对学园的公益种子加以延续。

罗马共和时期，出于竞争公职的需要，很多富豪通过慷慨解囊来获取社会声誉，西塞罗就这一现象提倡“一个人的钱袋既不应当捂得太紧，当该慷慨解囊的时候也一毛不拔，也不应当放得太松，什么人都可以从中掏钱”^[4]，并认为捐助公共设施是正当的，值得鼓励的。也正是在这个意义上，古罗马继承了古希腊的公益捐赠传统，并在罗马法中体现出来。罗马法通过自身的不断演进以法律形式对公益捐赠予以完善，为后世的公益捐赠立法提供了基础。公元前150年，罗马法开始放宽合法遗产的概念，承认慈善组织“持久的与不死的法人”地位，并赋予慈善组织自然继承人的权益，即有权获得、接受遗赠。公元96年，罗马帝国皇帝涅尔瓦批准罗马城市有权接受并管理遗赠基金。后来，这一权利的地域范围不断扩大，到奥勒留皇帝时期，甚至私人团体也正式获准接受遗赠了。古罗马时期的严格的遗赠方式和生前赠与规定也不断松动，到4世纪时，君士坦丁大帝规定不论何种文字记载的遗嘱均属有效。到查士丁尼时代，生前赠与只需要当事人同意即可，而赠与额登记的限制也由君士坦丁时代的200所里达以上放松到500所里达以上。到罗马帝国后期，公益赠与与遗产信托逐渐合二为一，成为统一的遗赠—信托制度。至此，公民的公益捐助完成了从柏拉图时的一次性行为到常态性公益基金的转变。为了确保捐赠者的资助目标能够实现，查士丁尼法典规定了“近似原则”，即在众多的捐赠者的直接资助目标不能实现时，信托组织可以将捐赠款项用于最接近捐赠者意愿的其他目的。这一原则尽管在古罗马时代因一个捐赠者一般捐助整个公益项目而作用不大，但该原则对当代公益非政府组织解散后资金的处理具有巨大影响。

行会、互助会等互益性组织尽管在古罗马昌盛时期也大量出现，但法律对这些组织并没有特别的规定。而所谓的公益捐赠往往也是富人们利用个人财力进行的，一般公民投入公益捐赠的现象几乎没有。所以，尽管富人们的善行产生了一定的社会福利效应，但这种个体性的公益行为一方面难以在社会上形成慈善风气，另一方面还可能蜕变成富人们彼此攀比和哗众取宠的形式。因此，这一公益慈善的传统在基督教兴起之后就衰落了。

3．1．2　基督教与中世纪的教会慈善

中世纪的自治城市中出现过行会基特尔和一些慈善组织，如在16世纪的意大利都灵地区出现过慈善医院、在文艺复兴时代的佛罗伦萨出现过孤儿院等，它们在一定程度上延续了古希腊罗马的公益传统——至少在形式上如此。但是，基特尔和自治城市也是排外的小共同体，因此，行会和这些慈善组织也并不是社会领域的主要现象。

作为信仰共同体，基督教的影响范围广泛，教会系统对社会公益事业作出了杰出贡献，并直接影响了现代慈善观念和人们对非政府组织特别是慈善组织的认识。中世纪的欧洲是神权政治时代，教权高于政权，形成了与世俗权力平行的一套复杂的权力系统。教会享有专门税收——什一税，拥有宗教法庭，还拥有大学、图书馆等。教会医院、育婴堂、孤儿院、救济院、养老院等在欧洲各地都由教会建立起来，到14世纪的时候，教会又大量投资于教育，办起了大学。随着王权在英国、法国的加强和16世纪的宗教改革，教会对公益事业的垄断受到沉重打击，教会公益事业开始走向衰落，世俗国家在慈善活动中的地位开始上升，随之而来的是慈善基金开始由教会控制转向世俗控制。17世纪以后，大批修道院解散，教会对公益领域的主导地位急剧下降。王权的集中使英国、法国成为绝对主义国家，欧洲向中央集权化发展，行会、村社等服务于小共同体利益的组织形式也在王权的打击下削弱、萎缩。与此同时，国家开始逐渐承担起社会公益的责任来。1601年，英国通过了两个著名的法律：《慈善事业法》（The Statute of Charitable Uses，即后来的《慈善法案》）和《济贫法》（The Poor Law），鼓励民间慈善事业的发展，企图缓解大批无地穷人造成的社会不稳定。《慈善事业法》被誉为“英美慈善基金的‘大宪章’”，规定国家或君主是基金的总建立者。在英国政府对民间公益捐助的倡导下，出现了一些响应者，比较著名的是1602年捐建了牛津大学图书馆的托马斯·波德里爵士。17世纪下半期，英国还出现了私人捐助办学的现象。但是，在资本主义来临之前，政府还没有承担起提供社会福利的责任，而教会的社会公益提供功能弱化，社会公众也尚未形成捐建公益事业和互助事业的社会性行为，因此，公众对公共服务和公共物品的需要尚缺乏满足的渠道。

3．1．3　现代非政府组织的形成与发展

19世纪末20世纪初西方各国的资本主义民主政治建设基本成型，市场经济也为人们普遍接受，国家和市场成为满足人们利益需求的两大机制。传统的社会组织形式和公益满足方式也开始变化：人们开始通过结社自由在市场交换和国家提供的公共物品之外寻求更好的满足自身利益的方式，由此，非政府组织作为一种独立的力量应运而生。现代非政府组织的形成与发展经历了长期的过程，在不同的阶段也体现出了不同的特征。据此，按特征的不同，可以把这个过程分为三个阶段：

1．创建普及阶段：以社会救济和福利性服务为工作重点

早期的非政府组织以社会救济和福利性服务为工作重点，关注为社会弱势群体中的个人和家庭提供维持基本生存性质的人道主义援助和物质支持，力图缓解社会不平等现象、紧张和矛盾。最初的非政府组织大多带有宗教色彩，其成员多带有普世情结。这些非政府组织的宗旨是促进社会福利和普及教育，使弱势群体从社会边缘地带挣扎出来。可见，非政府组织一开始就带有社会公益性，其成员根据共同的信念走到一起，维系他们关系的纽带是他们的共同利益，而不是高压措施或强权政治。他们能解决一些社会难题，给处于社会底层的民众呵护和关怀，因此能得到民众的认可并获得了稳定的成员来源。除宗教非政府组织外，红十字国际委员会和国际红十字大会也是极具代表性的非政府组织。1863年10月26日，欧洲14个国家参加了公共福利协会在日内瓦召开的红十字国际委员会创始会议，制定了红十字会的基本原则，并将其命名为“伤病员救护国际委员会”。1964年8月8日到8月22日，又签订被有关各国承认的《红十字公约》。公约规定：战场上进行救护的医院及人员处于中立地位，应受保护，应对伤病员不分敌友均给予救护。至此，“红十字会”和国际性协议“日内瓦公约”正式诞生了。自诞生之日起，红十字会就确立了以人道、中立、公正为原则来指导自己的全部活动，经过100多年的探索和实践，到1965年，维也纳第20届国际红十字大会正式通过了7项红十字基本原则：人道性、公正性、中立性、独立性、志愿服务、统一性、普遍性。这些原则体现了人类的基本价值观和共同利益，使红十字会得到了广泛的支持和认可，得以迅速发展起来。

2．成长阶段：以推动社会发展和经济开发为工作重点

此阶段的非政府组织以推动社会发展和经济开发为工作重点，致力于面向落后地区或贫困社会的区域性开发援助项目，力图促进和帮助这些地区或社区实现生活水准的改善和提升。这个阶段主要集中在两次世界大战之间，非政府组织有限发展。非政府组织继承了传统的组织机制、活动领域，它并没有得到快速的发展，也没有得到政府、政府间组织特别的关注。国际联盟曾极力想把非政府组织纳入其体系，其盟约第24条和第25条规定，“为国际社会的法制化”，应把非政府组织“纳入国联的管理之下”，而“这类组织都以促进健康、避免灾难，减轻世界所遭受的苦难为目标”。

非政府组织以非正式的形式与国联发生关系。在与国联的联系机制中，非政府组织所能起到的是某种意义上的点缀作用。它的一些决议可以发表在国联的杂志上，非政府组织经常被邀参加国联举办的一些国际会议，它设在国联一些委员会内的技术顾问虽享有政府代表的权利，却没有实际意义上的投票权。在这种非正式化的气氛下，非政府组织以“旁观者”的身份关注着国联工作的进展和政策的实施。同时，国联也搜集着关于非政府组织活动情况、数量增减的信息，出版与之有关的刊物。

非政府组织在有限的领域内与国联开展合作。双方的合作主要集中在卫生、商业、妇女和儿童的人权保护等领域，这是非政府组织占据传统优势的领域。1921年，国联设立专门机构负责与国际红十字会和相关的其他非政府组织开展合作，该委员会受邀为其提供健康方面的咨询。1927年，国联设立经济咨询委员会，非政府组织国际商会在该委员会取得3个席位，并享有投票权。另外，“妇女儿童交通管制国际局”在国联常设的“妇女儿童交通管制咨询委员会”中取得了代表资格。“援助年轻妇女国际联盟”在国联的另一名为“保护儿童、年轻人”的常设咨询委员会中享有一个顾问席位。

3．调整改革阶段：世界范围内的引导和协助

此阶段的非政府组织明确将推动可持续的全面发展作为自身努力的重点，尽管每个组织的功能性目标也许是有限的，但其总的取向则是宏观战略性的，因而它们开始从单纯地提供服务和援助转向着力于制度创设和政策创新，力图在更深远的意义上影响所有相关的公私机构以解决各种社会问题。尽管在组织功能上变化不大，但这些组织的自我意识有巨大的发展，行动观念亦有明显的改变，它们明确希望结成国际或全国性合作网络，互通信息、互相支持，尽可能广泛地动员大众，尽可能充分地得到政府和营利组织的支持，从而创造出“争取更好的明天”的制度环境。

第二次世界大战后，随着全球化的发展和国家间相互依存关系的进一步密切，非政府组织数量剧增。这种现象被称为“全球社团革命”，非政府组织种类繁多，名目林立，它们关心的问题涉及生活中的各个方面，其身影在国际舞台上随处可见。它们不仅继续致力于经济社会发展、人道主义救助等领域，而且在军事安全、环境保护、社会稳定、人权维护甚至体育运动和文化保存等方面发挥了举世公认的作用。第二次世界大战后，世界各国民众参与公共事务的意识有所提高，各种非政府组织纷纷涌现。它作为一种特定的社会组织形态，本来是以克服“市场失灵”和弥补自由竞争机制缺陷为使命而产生的，但在现代社会中，却以克服“政府失灵”和修补国家的社会服务职能为契机而获得了巨大发展。进入20世纪80年代以后，非政府组织在世界范围发展很快，不论是在全球社会经济发展中的作用，还是对全球事务的影响力，都上升到了一个新的水平。在一些场合，非政府组织已被列为与企业—市场体系和政府—国家体系并列的第三体系，即非政府组织体系。

冷战结束后，非政府组织同时向多个领域、多个方面稳定迅速发展。冷战中，非政府组织依附于两大政治集团，成了它们对抗的工具。这一时期，非政府组织在联合国框架内的发展被迫打上了政治或意识形态的烙印。很明显，这一时期的非政府组织并不关心本身能作的实际贡献，它们关心的只是其在经社理事会的级别而已。冷战结束后，两大军事集团的对抗退出历史舞台，笼罩在人们头顶的战争阴云消散，国际关系出现了民主的空气或氛围，非政府在联合国体系下的发展进入了一个新时期。一方面，被列入经社理事会咨询名单的非政府组织数量剧增，在20世纪90年代初达到969个，几乎占了非政府组织总数的五分之一。另一方面，非政府组织在联合国体系内的发展突破了原有机制上的限制，几乎进入了联合国全部主要机构。非政府组织与联合国四个主要机构经社理事会、安理会、大会及秘书处发生了密切的联系，展开积极的合作。冷战后，非政府组织注重国际范围内组织网络的建立，很多非政府组织的工作基地由西方转向发展中国家。造成这种情况的原因有二：第一，发展中国家政治、经济影响力与日俱增，发展速度空前加快。来自发展中国家的非政府组织数量增多，联合国对发展中国家非政府组织的作用高度重视。据估计，目前发展中国家的非政府组织至少有五万个以上，且大多数国家都有非政府组织的活动。联合国决议提出：“鼓励来自发展中国家的非政府组织更多地参加联合国召开的国际会议，鼓励来自经济转型国家的非政府组织更多地参与。”第二，发达国家希望通过以援助发展中国家的非政府组织为手段，影响发展中国家的政策走向。在这一阶段，非政府组织的活动跨越传统经济社会领域，关注世界和平与发展大业的趋势更加明显。