国际非政府组织在中国的治理参与

国际非政府组织不仅在全球层面参与到全球治理之中，而且还以其所拥有的资金、技术和专业知识积极参与到具体国家的内部治理之中。事实上，全球性问题本身就显现于各国内部的治理之中。国际非政府组织在中国的治理参与显然也属于全球治理的重要组成部分。

国际非政府组织在中国的治理参与有着长期的历史发展进程。自近代中国的大门被西方的坚船利炮打开之后，中国就开始了与西方国家的民间社会的来往——先是宗教组织，后来是各种社会救助组织和解决贫困与发展，以及各种教育与医疗机构纷纷来到中国，并开展了各种富有成效的治理活动。新中国成立后直到1979年，中国对国际非政府组织的大门几乎完全关闭。直到改革开放之后，国际非政府组织才又通过各种途径再次进入中国，并积极参与到中国的教育、医疗、解除贫困与发展、艾滋病防治、环境生态保护、残疾人救助、农村与少数民族地区发展等领域的治理之中。

（一）国际非政府组织在中国的治理参与进程

严格说来，国际非政府组织在中国的治理参与历程大致可分为两个大的历史阶段以及未来的全面开放等三个阶段。两个大的历史阶段包括改革开放前的阶段和改革开放后的阶段，未来的全面开放阶段之所以要提，是因为我国现有关于国际非政府组织的准入制度和管理制度仍处于制度设置扭曲和制度匮乏状态，现实治理任务的需求以及中国经济政治与社会发展趋势也必然指向全面放开国际非政府组织的进入，积极发挥和利用国际非政府组织的力量，以适应全球问题治理和我国国内治理的需要。

虽然说改革开放前的历史阶段我国对国际非政府组织的大门几乎完全关闭，但也有两个典型事例说明我们难以完全将其拒之门外。一个事例是新中国成立之初，仍然将红十字会保留下来，在进行了改组之后作为对外交往的一个重要管道。^[21]另一个事例是1971年中国在联合国教科文组织恢复合法地位之后，在1972年2月成立了教科文组织中国全委会，从此，全委会开始面对教科文组织与之合作的300多个有重要世界影响的非政府组织合作伙伴问题。在教育、科学、文化领域，全委会通过参加国际会议、实施教科文组织项目、政策对话、世界自然与文化遗产保护等，与其中的国际非政府组织有了全面接触和初始的合作。

改革开放之后，我们向世界敞开了合作的大门，国际非政府组织进入中国以及与之合作的问题也就正式提上日程。从发展进程来看，自20世纪80年代以来，国际非政府组织进入中国并开展活动大致经历了三个大的台阶：

一是20世纪80年代国际非政府组织跟随国际合作协议进入中国并参与到合作项目中。改革开放之初，中国开始了与世界各国和国际组织的大规模经济技术合作，其中国际合作方大都是委托和通过民间机构来实施合作项目，^[22]国际非政府组织以项目形式进入中国就成为顺理成章的事情了。据个别学者的说法，这一时期大约有30个左右的非政府组织进入中国开展项目。^[23]例如，在中国开展治理项目比较有名的国际非政府组织——福特基金会、乐施会、国际小母牛项目组织（Heifer Project International）、救世军等都是在这一时期进入中国的。其实，这一时期推动国际非政府组织参与到中国的治理中来并迈上新台阶的重大事件，是1985年中国国际经济技术交流中心国际民间组织联络处的成立。^[24]该联络处成立的第二年，中国即与德国农业行动、英国乐施会和荷兰国际开发援助等组织联合组建的欧洲援华集团签订了合作协议。鉴于合作进程的顺利推进，中国政府于1986年专门指定中国国际经济技术交流中心作为从事国际民间组织合作的协调机构，这一机制化建设快速地推进了中国与国际非政府组织的初期合作。随着与国际非政府组织合作规模的扩大，1992年，原中国对外经济贸易部专门批准设立了具有独立法人资格的中国国际民间组织合作促进会，并在民政部正式注册。借助这些仅有的合作机制和平台，国际非政府组织进入的数量有了较大的增长。根据《中国发展简报》2005年公布的《200家国际NGO在中国》（200　International NGOs in China）提供的数据，到1995年，参与到中国国内治理的国际非政府组织约有83个。^[25]

国际非政府组织参与到中国的治理中来的第二个大台阶是1995年世界妇女大会在北京的召开。在这次有189个国家政府代表、15000多个联合国系统和国际政府与非政府组织代表参加的大会上，同期举办了有31000人参加的非政府组织论坛。论坛为国际非政府组织进一步了解中国和中国政府以更开放的态度对待国际非政府组织提供了重要的机会和渠道。据《中国发展简报》2005年公布的《200家国际NGO在中国》提供的数据，自1995年世界妇女大会之后至2000年，新进入中国开展治理活动的国际非政府组织增加了54个，是1978年至1995年期间数量的65%还多。

国际非政府组织参与到中国的治理中来的第三个大台阶是2001年中国加入世贸组织之后，中国对外开放进一步扩大，国际非政府组织获得更多灵活进入的途径和方式。据有些学者估计，此后连续几年平均每年进入中国的非政府组织约有20个。^[26]对这一时期国际非政府组织进入中国的总体数据的估计更是惊人，据中央党校赵黎青教授的研究，截至2006年，来华从事治理活动并已奠定较为稳固基础的国际非政府组织已达到1000家左右，而在华开展活动的组织总数更是高达“数千家以上”。^[27]

（二）国际非政府组织在中国参与治理的特征

在中国开展治理项目以及与中国官方和非官方部门合作的非政府组织在组织所属国别、活动范围和领域等方面体现出以下三个方面的特征：

一是在中国开展治理项目与合作的国际非政府组织主要来自发达国家。依据《中国发展简报》2005年公布的《200家国际NGO在中国》提供的数据来看，在213个来华开展治理项目与合作的非政府组织中，仅来自美国的组织就占到了44.6%，来自英国的组织占12.7%，来自欧洲其他国家，以及日本、加拿大、澳大利亚等发达国家的组织占到了近1/4。

二是参与治理的方式灵活多样，主要有单纯的资金资助型、资金资助与治理方案结合型以及合作协议下的项目独立运作型等。单纯的资金资助型的典型代表如福特基金会，只接受他方的项目申请和提供资金资助，不参与项目运作；资金资助与治理方案结合型的特征是，国际非政府组织为合作伙伴提供资金和项目方案，并对项目进行评估，合作伙伴负责实施项目的运作；合作协议下的项目独立运作型就是国际非政府组织与相关政府部门达成合作协议，独立实施项目的运作与管理。在这三种类型中，以资金资助与治理方案结合型最为常见。

三是在参与治理的议题领域上，国际非政府组织在中国的治理参与领域广泛，涵盖环境与生态保护、灾难预防和救助、农村和社区发展、教育与文化交流、健康（艾滋病防治、医疗与生育卫生）、性别平等与妇女权利、儿童权利保护、老年与残障人群福利、法制与公共事务治理变革、社会政策和经济改革、少数民族地区发展、中国草根NGO的培育、农民工问题、小额扶贫贷款等十几个议题领域。仍然依据上述《中国发展简报》2005年的数据进行分析，环境与生态保护、农村和社区发展、教育与文化交流、健康（艾滋病防治、医疗与生育卫生）领域开展治理项目与合作的国际非政府组织数量最多，分别占来华组织总数的21.1%、19.2%、18.3%和15%；同时，也有多达16%的组织投入中国的性别平等与妇女权利、儿童权利保护、老年与残障人群福利等社会福利事业的发展中。除此之外，法制与公共事务管理领域的机制建设也是国际非政府组织在中国重要的治理参与领域，其中参与到中国的法制建设、政府管理机制建设、社会政策和经济改革以及相关领域的信息咨询与国际交流领域的国际非政府组织占到近8%，参与到中国草根NGO的培训、资金扶持、国际交流等培育项目与合作的国际非政府组织也占到3%。

（三）国际非政府组织在中国的治理参与所具有的效应

国际非政府组织在中国的治理参与对于推动中国国内政治经济与社会发展以及具有全球性问题特征的议题的治理具有重要作用：

一方面是有效地弥补了中国国内治理能力的不足，推动了中国国内治理进程。这主要表现在：一、为中国国内治理提供了重要资金支持。据估计国际非政府组织在中国资助的治理项目经费每年超过1亿美元，这对于中国治理资金投入不足的社会发展领域来说极为重要。二、引入新的治理经验和治理方式。国际非政府组织在中国的治理参与中，派来很多专家和工作人员，他们在项目实施中带来国际上较为成熟的治理经验、专业知识和信息等。三、助推中国社会体制创新。国际非政府组织在中国的治理参与特别注重社会基层治理能力的培养和社会草根组织的培育，直接推动了中国社会草根组织的生长和社会组织的变革。四、有助于中国公共事务管理的更深层次的变革。国际非政府组织在中国的治理参与囊括中国现有政治体制各个层级的合作，上至全国人大、全国妇联和国务院各机构，下至全国各地基层组织乃至中西部偏远穷乡僻壤，这些治理合作将基层社会组织和民众、地方党政机关、科研院所、国家决策部门汇聚起来，通过政策探讨、各种会议和人员交流，推动了中国国内治理由过去的单向、垂直和封闭的管理方式向着开放和多元互动的治理方式转变。

另一方面，推动中国日渐融入全球治理的国际进程。这种推动作用主要表现在：一、将中国的治理议程与全球治理议程联系在一起。如在生态保护、艾滋病防治、毒品控制等领域，国际非政府组织在项目实施与合作中积极引入国际经验和国际规范，推动了中国在这些领域治理理念的变革和责任意识的增强，对于中国在这些领域融入全球治理议程具有重要推动作用。二、推动了中国多层次的“治理外交”的发展。这其中既有中国社会基层组织和个体借助治理项目合作和交流开展的国际“民间外交”，也有基层政府的国际交流与合作，同时也推动着国家机构与国外民间组织、国际组织和有关国家政府部门的多层次交流与合作。三、为全球治理增添了中国经验和贡献。国际非政府组织在中国的治理参与不仅仅限于其自身的参与，实际上还承担了大量的国际治理机构和有关国家在中国资助的治理项目。通过这种治理合作的方式，国际非政府组织把中国的治理经验，如中国在经济发展、消除贫困、基础教育普及、基本医疗体系建立等领域的治理经验，通过国际治理机构和有关国家传递到世界各个地区，从而为全球治理增添了中国元素、中国经验和中国贡献。

同时，如果与全球层面的治理参与相比，国际非政府组织在中国的治理参与更突出的角色作用，体现在其在治理项目实施中能够扮演整个治理进程的主导性角色。如在构建议题、项目设计、项目实施以及善后和治理能力的培养和治理组织的培育等方面，国际非政府组织都能够发挥全过程的主导性作用。