非政府公共组织参与应急管理的现实需要

市场经济和民主政治要求善治。善治的实质就是政府与公民的良好合作，但这种合作并不总是直接的，相反，常常需要中介组织的协调，我国非政府公共组织就是这样一个中介，它恰好是沟通政府与公民之间的一座非常有用的桥梁。

行政动员和政治动员是危机事件中非常态管理所经常采用的方式。行政动员是政府行政机关凭借常规的科层等级制机构，动用一切行政资源应对危机事件以控制事件的扩散和蔓延。政治动员是政治主体为了聚集所有的人力和物力资源，实现某一政治目标所进行的政治宣传、政治鼓动等行为。行政动员与政治动员最大的优势在于能够运用政府权力和政治权力最大限度地调动所有的行政资源和政治资源，限定危机事件所影响的范围和领域，避免危机事件的扩散。其劣势也很明显:一方面公民权利意识使行政动员和政治动员在行使行政权力和政治权力时一定要在法律所规定和允许的范围内进行，不得任意限制组织和个人的自由，这样，使行政动员和政治动员所调配的资源受到了一定的约束;另一方面危机事件所涉及的内容和范围很广，有的通过行政动员和政治动员能够得以解决，有的是行政动员和政治动员所无法处理的。

由于公共危机与生俱来的突发性、不确定性及其对社会影响的广泛性而使得其不仅对作为治理主体的政府能力提出了挑战，更是对社会整体能力提出了综合考验。现代政府应急管理除了采用行政动员和政治动员外，多采用社会动员，充分发挥非政府公共组织、企业、公众、媒体等社会力量在应急管理中的作用。在强调政府部门应急管理的快速反应、责任性、透明性和合法性等原则的同时，也必须强调政府危机管理系统中参与主体的多元性，最大可能地吸纳各种社会力量，调动各种社会资源共同应对危机，形成社会整体的危机应对网络。例如，美国国家灾害应急网络由联邦政府、地方政府、州政府、民间团体、自愿组织、私人部门等共同组成，如图8-1所示。

社会动员凭借着社会组织自治自律的特点，配合政府动员，处理一些政府动员所无法处理的一些事务，从而达到事务处置的最佳状态。

在国内外，遇到紧急灾害时，民间组织往往非常活跃，并表现出及时、高效、灵活、创新的优势。例如，日本的阪神大地震，首先赶到现场并发挥作用的不是日本政府，而是民间组织;韩国金融风暴后，也是在民间组织的协助下，调动了民众的爱国热情和捐赠高潮;在美国，民间组织不仅消除了肆虐美国的黄热病，而且研究出了小儿麻痹症疫苗。“9·11”事件以后，美国政府之所以能成功地将危机转化为契机，将坏事变为好事，一方面是美国政府具有应对危机的健全体制与治理能力;另一方面，政府通过民间组织募集资金、开展救助，通过发动社区志愿者预防恐怖袭击等弥补了政府资源的不足。2008年，我国“5·12”汶川大地震发生后的抗震救灾行动中，第一时间赶到现场并发挥作用的也是非政府公共组织和民众自发组织的救援队伍。5月12日晚，南京爱德基金会在成都建立救灾办公室，并拨款100万，紧急采购救款物资;5月13日，自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等非政府公共组织联合发起“小行动+许多人=大不同”的抗震救灾行动，当天有全国的近30家非政府公共组织加入;5月14日，“国际心连心组织”进入北川灾区。事实证明，我国非政府公共组织面对突发事件反应迅速，为抗震救灾赢得了时间。为此，有人将2008年称为“中国公民社会发展的分水岭”、“中国NGO(Non-Government Organization，非营利组织)元年”。

图8-1 美国国家灾害应急网络示意

在实际的危机事件处理中，由于政府自身在资源禀赋、人员结构、组织体系等方面存在着各种先天性的局限性，因此，仅有政府动员对资源的配置还可能存在着一些问题，需要非政府公共组织动员这一机制，如表8-1所示。

表8-1 政府与非政府公共组织参与公共危机管理的不同

表8-1说明了政府和非政府公共组织在公共危机管理中的不同取向。这既是源于政府和非政府公共组织的角色和社会身份、职责的不同，也源于两者的组织运行机制不同。而组织运行机制是两者在公共危机管理中具有互补性的根本所在。政府采取官僚制组织的运行机制，组织的运行遵循严格的等级控制模式。下级向上级负责，层次之间由于权力的制约关系紧紧扣在一起。这样一种官僚组织机制保证了命令被严格而准确地执行。其优点在于行动的迅速和有效性。同时，由于结构上的问责性，每个组织成员的执行力都得到了制度上的保障。这使得政府适宜于从宏观上控制公共危机的扩散蔓延。而非政府公共组织采取的是网络式扁平化的自组织运行机制。这种运行机制能够根据危机情境的变化迅速做出决策，在危机应对中能够灵活地针对特定人群提供专业化的服务。非政府公共组织的这种运行机制特别适合21世纪公共危机的特点。非营利组织、民间慈善组织、志愿组织、社区组织等非政府组织参与危机管理具有公益性和志愿性，它们不以营利为目的，以促进社会公共利益为己任，属于“准公共部门”;它们贴近民间和公众，对社会基层的危机信息反应敏感、及时;它们善于整合和调动民间资源;能够发挥公众的志愿精神，促进公众的参与意识。

然而，由于非政府组织的分散性和规模大小不一，必须由政府授权它们参与危机管理，在政府的引导下，有序地协助危机管理，形成一种“委托—代理”关系。这种委托—代理关系是建立在二者共同理念—危机救治的基础上的。政府作为“委托人”，授予非政府公共组织一定的权力，同时满足其部分合理的利益要求，从而为其参与危机救治提供一种正向激励。另一方面，要对其进行严格的制约和监督，防止其自利行为。这种权力的授予和制约也需要有一个平衡点:授权过大，制约不足，会导致非政府公共组织的自利行为;授权过小，制约过度，又无法发挥非政府公共组织的灵活作用，使其丧失参与热情。而问题解决的关键在于政府能否形成对非政府公共组织的有效监督和制约。如能够做到有效监督制约，就可以给非营利组织大胆放权，而不必担心其自利倾向。要注意的是，政府授予权限的大小直接影响到非政府公共组织的参与热情和发挥效力，必须通过相应的监督和制约机制确保权利授予的科学性和合理性。