非政府组织的管理体制

二、非政府组织的管理体制⁽⁵⁾

对非政府组织的管理既是国家管理社会的一项重要的职能，也是非政府组织自身健康发展的需要。同时，通过对非政府组织的管理，在非政府组织内部建立自我制约、自我管理的制度和措施，建立自律运行机制，才能使非政府组织更好地发挥其应有的作用。

（一）非政府组织的行政管理

自80年代以来，大多数国家对非政府组织的活动采取了积极鼓励的态度，不仅通过各种手段支持非政府组织活动，而且逐步着手使对非政府组织的管理制度化。

1.制定针对非政府组织的法律和政策

政府对非政府组织管理的主要形式是政府立法和政策规制。立法机关颁布的相关法律构成非政府组织的基本运营环境，既决定非政府组织的行为方式，又是判断其行为正当性的基本标准。政府制定对非政府组织进行登记注册的专门程序、条件等，一般都要求非政府组织在申请登记时表明自己的性质和活动目的，说明本组织的宗旨、使命、价值和指导思想，确定本组织活动的内容、领域、范围等。政府在接受非政府组织登记时，也会对非政府组织提出一些规约，如只限于从事社会公益活动，不得参与政治性活动，不得参与有商业目的的活动等，并对非政府组织的章程进行审定，要求非政府组织按照章程规定的宗旨和活动范围进行活动。例如，在美国非政府组织不得参与选举和其他一些政治性的活动，不允许以利益集团的方式进行游说活动。另外，在登记注册时，一般都将非政府组织分为本国的与外国的两类，对它们实行不同方式的管理。

除了制定非政府组织登记注册的制度外，大多数国家还都以法律或规章等形式制定了对非政府组织进行日常管理和监督管理的措施，使非政府组织的管理制度化。这些制度一般包括：非政府组织活动的报告制度、年度检查制度，以及清理整顿制度等。在这些管理制度中都有处罚的内容规定，如果非政府组织违反了政府的管理制度，这些处罚措施将被使用。

一般情况下，各国政府的法律还都规定了保护非政府组织合法权益和扶持非政府组织发展的内容，使非政府组织能够更有成效地去独立自主地开展活动，同时也规定了一些预防性措施，如防止非政府组织内部的腐败等。如果政府想要限制非政府组织的活动，也可以采取各种法律和行政的手段。如不允许非政府组织注册登记，严格限制非政府组织的活动范围和领域，以及推迟批准非政府组织的发展项目等。

2.对非政府组织的税法规制

所谓税法规制，就是通过税收政策及税收手段的法律化，运用税法手段对非政府组织的活动进行审时度势的调节。财政税收杠杆是政府调节和引导非政府组织活动的重要手段。政府根据非政府组织活动是否符合法律和政策的要求，进行积极的鼓励、促进和消极的限制、禁止。这种调节是对非政府组织进行控制的非常有效的手段。因此，各国政府均非常注重加强有关非政府组织的税收法制建设，并在税收立法中作出有关非营利组织的专门规定，从而形成有关非政府组织的税收体系和相关的税法制度。

按照一国税类的分法，根据征税对象的不同，税收分为商品税、所得税和财产税三大税类。由于非政府组织具有非营利性特征，属于非政府组织的各类社会组织和机构一般不从事商品的生产、经营活动，非政府组织的税法体系一般只涉及所得税和财产税。

此外，从收入来源的角度看，非政府组织的收入主要来自捐赠收入、拨款收入和经营收入，其中以捐赠收入为主。因此，各国的税法多以规定非政府组织的捐赠收入的税收问题为主。非政府组织税法规制的内容一般包括对捐赠税收的规制、对拨款税收的规制和对部分营利性税收的规制。非政府组织的税收地位介于企业和政府之间，并且在很大程度上偏向于政府的税收地位。这也是许多国家在税法上规定非政府组织税收的诸多豁免的主要原因，并且在许多国家的税收立法中都有体现。其实，由于非政府组织的非营利性决定它取得社会资源是无偿的，向社会提供资源也是无偿的，因此，它就可能像政府机构一样，不被列入纳税主体，或者虽然被列在纳税主体内，但是却可以通过税法的适用除外制度或免税制度，享受税收优惠。所以，在大多数国家，非政府组织所得到的各种资助都可以获得减免税待遇。

在一些国家中，政府还通过提供资助去引导非政府组织的活动。当政府认定某些非政府组织的活动有助于实现政府的目标时，政府会为其活动提供经费支持。政府还可以通过允许非政府组织在接受国外资助和接受国外物品方面有较多的自主权，以及通过减少政府中的阻碍和官员的腐败行为等方式支持非政府组织。

从另一方面，政府也可以把财政金融当做限制非政府组织活动的手段；如控制非政府组织的资金来源，控制非政府组织的资源使用许可证的发放，以及限制国外对本国非政府组织的资助等。

3.设立专门机构管理非政府组织的活动

在许多国家，政府设有专门的机构来指导和协调非政府组织的活动，处理政府与非政府组织之间的关系。这些政府专门机构，负有建立针对非政府组织的透明的政府管理框架，对非政府组织的活动制定适当的官方政策以便加以引导与规范，帮助非政府组织制定行为准则等责任。

政府的这些专门机构的行政管理效率直接影响着非政府组织的效率。政府对非政府组织活动的指导与协调可以通过条条和框框关系进行。所谓条条关系，是指在一些特定领域里，如扶贫、环保等，有关政府部门通过从中央到地方的垂直体系同非政府组织建立起经常性的联系，设立专门机构以协调彼此间的关系。框框关系是指当地政府与非政府组织之间通过经常举行各种对话，就共同关心的问题交换意见等方式，维系较为密切的关系。地方政府通过这些联系对非政府组织的活动进行指导与协调。

政府对非政府组织的指导与协调可以引导非政府组织的活动，避免出现活动的重叠，减少非政府组织活动的盲目性，提高活动的有用性和有效性，同时防止那些同政府战略和政策相冲突的活动。政府的这些专门管理机构还有责任了解和掌握导致非政府组织活动失败的原因，收集、整理和推广非政府组织的做法与见解，以使非政府组织所创造出的好经验能够在非政府组织体系内以及政府体系内得到更为广泛地运用。政府除了要指导和协调非政府组织的活动之外，还要对非政府组织予以监督和控制。政府对非政府组织的监督可以采取多种方式：如行政监督，即通过政府有关管理机构对非政府组织实行的经常性监督，通常会要求非政府组织提供定期或不定期的活动报告，派出视察官员实地考察非政府组织的活动。财会和审计监督，即政府通过财会制度和审计制度等对非政府组织的活动进行监督，这是较为有效的方式。非政府组织的资金存储与运作，可以反映非政府组织的整个活动状况，有助于衡量非政府组织活动的有效性，同时还会暴露出非政府组织的一些问题，揭发贪污、腐败、挪用资金和滥用资金等各种不良行为。政府还会要求非政府组织建立起规范的财务报告制度，同时要求建立针对非政府组织的独立的会计和审计制度。

4.行政管理的措施包括登记管理、日常管理、税收管理等内容

对非政府组织的登记包括成立登记、变更登记和注销登记，并对非政府组织设立的内部机构进行审核批准。登记管理主要表现在两方面：

（1）设立的许可。如果非政府组织丧失了设立的条件，或者有超出业务范围的活动、违反主管机关的监督命令、实施危害公益的行为等，主管机关可以撤销许可，终止法人资格。⁽⁶⁾

（2）章程变更的许可。非政府组织变更章程须经主管机关的审查许可，才能发生效力。日常管理包括对非政府组织的日常活动进行指导、管理和监督，对是否遵守法律、依照章程活动以及财产状况等进行监督检查，对违法现象进行处罚。主管机关有权监督非政府组织法人的业务活动，可以对非政府组织发布必要的监督命令，可以依职权检查非政府组织的业务及财产状况。如果非政府组织不接受监督或有违法行为，主管机关有权对非政府组织的法人或董事、监事等进行行政处罚。税收管理包括所得税、财产税等的征收和税收的减免等内容。

（二）非政府组织的法律管理

现代国家的一个重要标志，就是以法律的形式确认社会组织的地位、作用和社会职能，规定各自不同的权利和义务，综合形成各种社会组织在社会生活中既合理分工又协调配合的、统一有序的社会机制。对非政府组织依法管理，既是社会与国家发展的需要，也是世界上许多国家通行的一条原则。虽然对非政府组织的法律调整方法各国有很大差异，也存在大陆法系与英美法系的不同，但是在很多方面各国也有共通之处。一般都包括以下几个部分：

1.非政府组织的登记

非政府组织法律中有关登记的规定，包括了成立登记、变更登记和注销登记等内容。成立登记又规定了登记必备条件、法律形式及程序等。在有些国家中，不同的非政府组织在不同的机关登记，登记的法律条件也有所不同。例如，有的国家把基金会和社会团体区别开来进行登记和管理，有些国家则统一登记和管理。各国在法律上对法人资格的非政府组织的成立所采取的立法主义有以下五种：一为自由设立主义，即非政府组织法人的成立，无须任何形式上的要件。二为特许主义，即根据君主的命令或者议会的立法设立。三为行政许可主义，即根据一般性法律规定，由行政机关对每个非政府组织法人的成立予以许可。四为准则主义，即法律上规定法人成立的要件，达到要求则当然成为法人，无须行政许可或特许，不过一般还要登记机关的形式上的登记。五为强制设立主义，即根据法律规定强制设立，从而成为当然法人，如各国的律师协会大多依法强制设立。⁽⁷⁾

2.活动与目的等的限制

大多数国家，特别是亚太地区都实行行政许可制度，要求非政府组织在取得政府批准之前先满足一些条件。如满足注册资金的要求、组织宗旨的要求和登记时限的要求等。各国的非政府组织的法律都规定，非政府组织的活动必须符合国家的宪法和法律，要遵守组织章程，并且禁止参与具有商业目的的活动或者商业活动等等。例如，澳大利亚的法律规定，慈善团体的行为必须限于慈善事业范围内。如果一个慈善团体违背了自己的宗旨，法院或者检察总长可以对其采取行动。在美国，自1969年开始，税法规定私人基金会不得从事任何“企图影响立法”的活动。根据这一规定，基金会不得支持“直接”游说立法的活动和个人。这个规定的目的是禁止私人基金会介入政策的制定过程。有一些国家的法律对政府审批程序给予了时间的限定，如在日本，非政府组织批准的过程多则可达两三年，如果关系顺通可能是六个月，一般来讲需要一年左右。而韩国只要二十天。菲律宾，作为“二步”登记程序的一部分，一种24小时快捷方式可以使非政府组织在证券委员会登记。

3.税收管理

由于非政府组织的非营利性质，国际通行的惯例是非政府组织的收入免交所得税。非政府组织的收入主要指得到的捐赠、会费、资本红利等。但是，免交所得税不等于没有税务管理。相反，几乎所有国家都有（所得税法）用于管理非政府组织的税收，且大多数国家的税法都有免除非政府组织所得税的内容规定。例如《美国宪法》第16修正案和1913年税法都免除了非政府组织所有收入的所得税，但是，年收入超过2500美元的非政府组织必须向国家税务局提交年度报告。除教会之外的所有非政府组织都需要在税务局登记，以获得免税的地位和国家的正式认可。美国医院的一半以上、中小学的24%、私立大学的46%因其非营利性质而享有免交收入所得税的法律地位。另一方面为了鼓励捐赠，给予捐赠者某种程度的减免税待遇也是一个国际惯例。美国1917年第二部税法规定，个人捐赠者捐赠给税法所承认的非政府组织，其个人收入的15%免交个人所得税。这一规定给个人捐赠者以很大的刺激，所以，到目前为止，美国从事公益的非政府组织的大部分资金源自个人捐赠。对于非政府组织经济活动收入的税收，各国规定有所不同。但经济活动的收入不得分配，这是一条基本原则。在这个原则下，有的国家对与章程无关的活动征税，有的国家确定一个收入限额，限额之外的部分要纳税。

在消费税问题上，对于非政府组织的消费是否纳税的问题，各国立法不同。有的国家规定，为了社会公益的消费免征消费税，而为了会员利益的消费则要缴纳消费税。国外捐赠的物品免征关税。关于非政府组织工作人员的个人所得税，主要取决于以下几个因素，即同营利机构相比，他们的收入是否有较大差距，他们是否享有政府提供的社会福利。如果他们的收入很低，而且不在政府的社会保障体制内，则他们的个人收入不应该纳税。

非政府组织的税收是一个非常重要也是一个非常复杂的问题，税收和减免程度直接关系到非政府组织的生存和发展。在一些国家和地区，非政府组织登记时免税待遇自动生效，但在另一些国家和地区，则需要第二个程序，即向税务部门提出申请，才能得到某项优惠政策。如在日本和韩国，非政府组织登记完成后免税待遇自动生效；在菲律宾和泰国，非政府组织必须向税务部门申请免税政策。新加坡则实行自动免税制度系统与特殊自由裁量权制度相结合的方式，属于税法列名的非政府组织自动享受免税待遇，而多数慈善和互助性的非政府组织每年都必须申请免税。

4.非政府组织的资金积累

登记注册之后，非政府组织最重要的任务就是募集和保持一定规模的资源以维持其活动。为此目的，非政府组织可能需要从事某些法律允许的经济活动和募捐。因此，法律必须明确规定非政府组织可以接受什么捐赠和从事什么经济行为，禁止它们接受什么捐赠和不能从事什么经济行为。一般情况下，非政府组织的经济活动包括投资、购买股票以获利，以及某些法律允许的经营活动等。这些经济活动所得不能用于自己成员、董事、官员的分红。募捐活动一般需要在特定的机关登记并得到许可。募捐行为必须符合法律标准，公众必须能够得到募捐的所有信息，违反规则的募捐必须受到严格的惩罚。有的国家法律规定非政府组织必须将其总资产的一个固定的比例用于公益事业，有的还规定非政府组织不可以在某一领域内投资等。另外，有的国家的法律还规定了资金的构成和对国外资金的限制。

5.非政府组织的内部管理（也称自律机制）

非政府组织的内部管理是由法律和非政府组织的章程共同规定的。就非政府组织的性质来说，自我约束和管理，对捐赠者和公众负责应该是放在首位的事情。但是事实证明，和任何组织一样，非政府组织也需要法律的监督。法律应该明确要求非政府组织章程中的内容，如名称、目的、地址、负责人、单位成员和个人成员及其权利义务、活动范围、领导机构及其权利义务，内部报告和接受审计的责任等等。很多国家规定了利益冲突原则，即禁止非政府组织的成员、董事或者工作人员从事与本非政府组织利益相冲突的个人或者商业活动。

在一些国家，政府对非政府组织的内部管理往往还包括制定非正式的行政指导原则。例如，日本的内部管理规则历来采取非书面、非正式的指导原则。1996年的《内阁指导准则》推出了统一的非营利组织书面指导原则，明确了董事会的规模、董事的选举产生、对超额补偿支付的限制以及其他有关事宜。韩国的《民法》也吸收了《非营利机构法》管理规则。该法案20个章节中有6个章节强调了管理问题。

对于非政府组织的内部管理机构的法律义务，无论是大陆法系或是英美法系都有一定的规定。依照《信托法》，该义务针对专门为受益人委托而执掌和管理财产的受托人。受托人在履行其义务时，须遵守诚信和审慎原则，行为务求诚实、守信、合理、谨慎。属大陆法系的日本的《民法》也阐明了公益性机构董事的基本义务和职责。

除了自律以外，各国对非政府组织的政府管理体制也各不相同。如亚洲的很多国家，实行对非政府组织双重管理的制度，即登记机关和业务主管单位（或挂靠机关）分工负责和共同协作监督管理非政府组织的活动。欧美的许多国家则实行一家或数家登记制。

6.非政府组织的责任制度

非政府组织责任范围广泛，它们既要向管理机关负责并接受其监管，也要对会员和捐助者负责。其中，慈善组织和公益性非营利组织还要对公众部门负责。非政府组织的责任主要通过报告制度体现出来。非政府组织的报告可以分为不同层次：一般报告具有一定的法律格式，以最简洁的方式陈述非政府组织的活动情况。向登记管理机关的报告比较复杂，一般以登记管理机关的要求为标准。登记管理机关的报告主要检查非政府组织的财务和登记事项的变动等。税务机关的审计主要确认非政府组织的税收地位。有的非政府组织的项目资金来自于政府部门的合同，在这样的情况下，政府部门也有权利要求非政府组织就项目的实施和支出作出报告。有些国家的法律规定非政府组织有向社会公布其活动信息的义务，公众有权获得非政府组织的信息。

7.中止与解体

所有关于非政府组织的法律都规定了非政府组织中止或者解体的条件和程序。中止或者解体有两种情况，一种是法律要求的中止或者解体，主要发生在非政府组织违反了法律规定的情况；另一种是自行中止或者解体，如完成了章程规定的使命，非政府组织资源枯竭等。解体有的也称解散，在泰国称终止，韩国叫注销，日本称撤销。所有的解散法都有三个要点：决定解散非政府组织的机构（或机关）；解散原因及依据；非政府组织全部债务清偿后剩余财产的处理。

8.制裁（或处罚）

制裁条款主要针对待定的违法行为如非政府组织成员之间的自我交易，不正当的公共募捐以及其他违法行为。制裁的手段主要有罚款、补交税款，甚至强制解体。违反刑法的行为还要受到刑事制裁。