非政府公共组织在应急管理中的主要作用

在中国，从计划经济向市场经济转型时期，随着政府职能的转变，权力影响范围逐渐缩小，有不少社会事务需要非政府公共组织的配合与合作，非政府公共组织也有责任担负起弥补社会需求与政府供给间落差的责任，回应社会的内在需求，维护并提高政府服务的水平，使民间的“创业精神”和“成本效益分析”带入政府服务的功能中，非政府公共组织与政府一起承担起共同的公共责任，共同处理相关的公共事务，这样就使政府对非政府公共组织的依存度越来越强，真正使两者之间处于合作与互补的状态之中。非政府公共组织在危机管理的不同时期发挥的作用有所不同，而且，不同的非政府公共组织也会根据自身的特点，开展一些有益于缓解危机的措施。概括起来，非政府公共组织在危机管理中的主要作用可归纳为如下几方面的内容。

(一)信息传播

非政府公共组织在危机信息传播方面扮演着重要角色，它们是连接政府与群众的重要纽带，这主要表现在如下三个方面。首先，非政府公共组织能够提供危机预警信息。非政府公共组织利用其广泛的群众基础，整合各种社会力量，大量收集信息，可以有效判断危机的破坏性，可以通过各种信息渠道及时反映危机的情况，为危机的预警和预防做准备，从而起到防患于未然的作用。其次，非政府公共组织可以利用自身的专业优势，将政府的政策、信息传递到基层群众身边，向群众解释危机发生的原因及危害，稳定民心，正确引导公众在危机事态中保持理性。再次，非政府公共组织可以更完善地将方方面面的需求信息传递给政府，帮助政府及时了解民情、发现城市危机管理过程中遗漏的问题，从而提高行政效率，预防危机的扩大化，在政府无暇顾及的方面发挥作用。这样就容易形成共同应对危机的社会环境，也促使各种资源更能直接有效地运用到公共安全危机事件的处置中。

譬如，2008年5月12日，汶川大地震发生，南都公益基金会等十多家非政府公共组织发出《抗震救灾十万火急，灾后重建众志成城——中国民间组织抗震救灾行动联合声明》，采取“各自行动，联合公告”的方式，13日当天就有57家非政府公共组织参加;2010年4月14日，青海省玉树藏族自治州玉树县发生7.1级地震后，中国旅游协会及各分会、中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游车船协会联合向全国各相关旅游协会、会员单位和旅游企业发出积极捐赠的倡议;2011年1月，针对企业安全生产事故的频发现状，中国安全生产协会等积极贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》精神，向全国各会员企业发出“落实安全生产责任”的倡议。

(二)弥补政府资源不足

随着市场经济和社会的发展，社会组织结构的合理和完善，政府机构不再直接提供应急物资，应急资源调度的主要任务将更多地依赖于社会组织的协调和组织，如生产性企业为突发性事件提供和紧急加班生产应急物资，物流运输组织提供快捷的运输服务等。各种民间团体把不同组织和个体联系起来，而应急资源便嵌入在这些非政府公共组织网络中。因此，政府虽然掌握着大量的公共权力，但是公共安全危机事件往往涉及范围广，政府职能部门可获得的应急资源一般都是有限的。而在没有足够资源的情况下，由于突发事件的连锁反应，危机会变得更加复杂，损失将更大。所以，单靠政府有时难以控制和解决危机。而非政府公共组织类别多样，数量庞大，植根于社会基层，是政府和民众沟通的桥梁，熟悉和了解社会实际情况，而且其非官方身份在一些方面、一定条件下更容易开展工作，在动员社会各方面资源和战胜危机方面有政府无法替代的作用。非政府公共组织可以广泛动员政府财政体系之外的社会公益资源向危机受害者提供援助，能有效地弥补政府应急资源的短缺。

譬如，2003年4月9日，为了扼制“非典”传染，提高居民抵抗力，中华中医药协会召集专家教授，研发出适合北京地区为代表的北方地区人群的预防非典药方(由多味常用药材组成)，并向社会推荐。中国留学人员回国创业协会5月5日在收到教育部国际司的紧急通知后，就在第一时间向教育部推荐生物医学方面的专家教授和抗病毒技术药物。有不少志愿者奋斗在抗击“非典”第一线，也有一些志愿者提供后勤保障工作。非政府公共组织利用自身的优势帮助政府采购卫生医药物品和器材，平抑物价，控制哄抢行为，发挥出危机时期维护经济良好秩序的作用。“5·12”汶川地震发生后，中国红十字会在灾情发生后迅速组织调运灾区所需物资，组织医疗小分队奔赴灾区，为抗震救灾贡献了很大力量。

(三)救援过程协助

危机发生后，按照危机发生的阶段来看，非政府公共组织在救援过程中的功能主要体现在如下三个方面。首先，非政府公共组织可以在第一时间提供救助服务。大多数情况下，危机事件的发生具有突发性，而政府应急职能部门接到报警信息以及到达事故现场需要一定的时间。在这种情况下，各类社区组织、志愿者组织等可以就近进行救援行动，阻止事态的进一步扩大，以防造成更大的损失，有效地保障受害群众的根本利益。其次，配合政府职能部门进行救援活动。当政府专业救援人员到达时，非政府公共组织及时向他们反映事态的情况，并且配合他们进行救援活动，增加救援人员数量的优势，减轻专业救援人员工作量的压力，使得急救工作能够在最短时间内有效完成。最后，非政府公共组织在协助政府部门处理善后工作方面具有重要作用，这些作用主要包括:①给造成损失的单位或公民以物质和精神上的支持和鼓励;②协助相关单位进行重建，组织、调节供销渠道，及时提供民众生活的日常和急需物品，使其恢复正常生活和生产活动;③及时总结经验教训，采取有效的预防措施，减小危机发生的可能性。例如，在“5·12”大地震和“7·23”特别重大铁路交通事故发生后，第一时间赶到现场并发挥作用的都是非政府公共组织和民众自发组织的救援队伍。

(四)跨地域应急协同的重要纽带

随着经济一体化的发展，各地区的各种联系进一步加强，公共危机的发生极有可能会影响到附近地区生产活动的进行。因此，有必要动员相关区域的应急组织参加应急救援活动。政府部门由于其行政区划的限制以及科层制的结构，不能灵活有效地及时对邻近行政区域的危机事件做出反应，而很多非政府公共组织由于其组织的特殊性和灵活性，其发展并不局限于行政区划的限制，因而联系广泛，能够联络不同地域各种组织，动员各种力量、整合就近的应急资源对公共危机进行立体交叉式的协同救援[2]。