公共安全应急管理的组织协同相关分析

第三节　组织协同

一、政府应急管理机构的设置与职能的问题

与应急管理直接相关的机构设置与职能问题，是影响应急管理绩效的机构与制度因素。在中国目前的应急管理工作中，与此相关的一些问题主要表现在以下方面。

首先，指挥部与同级应急办的职责分界不清。在常态工作和危机处置中，议事协调机构同办事机构职责重叠，关系不顺的问题都会存在。以“全国防控高致病性禽流感指挥部”和国务院办公厅应急办为例。在常态工作中，国务院应急办的职责包括“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作”。防控指挥部的任务也包括“对各地防治工作进行指导、检查和督促”。随着应急办在应急管理中发挥的作用日益显著，这种职责上的冲突可能会日渐显露。在危机处置过程中，按照中编办的批复，国务院应急办“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件，协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和国际救援等工作”。明确界定了国务院应急办的职责是值守应急、信息汇总和综合协调。对其处置权力有限定，必须协助国务院领导处置。而防控指挥部的主要任务是“统一领导、指挥和协调全国高致病性禽流感的防治工作”，危急关头履行着临场指挥处置的职责。

其次，议事协调机构和联席会议的权威性不足。在危机发生期间，各部门高度重视、积极配合议事协调机构的工作，议事协调机构（特别是指挥部）的协调能力是很强的，但是“指挥部”不是常设机构，只是在危机发生的时候才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等工作。相关研究表明，在没有严重灾情的年份，一些自然灾害专项指挥部一年只开一两次会议，日常业务由设在某部委的办公室负责。另外，同级协调的权威性不足。现行的政府应急体制有在指挥部之外再组建部际联席会议制度的情况。例如，国务院抗震救灾指挥部和国务院防震减灾工作联席会议制度（都设在地震局）并存，联席会议及其办公室的组成人员与指挥部及其办公室组成人员相同。两块牌子，各有用处。即便如此，由一个部门出面协调同级别的其他部门还是有很大难度。有些部门，比如发改委，出现在每一个议事协调机构中；财政部、公安部、卫生部和农业部也出现在绝大部分议事协调机构中。同级部门协调这些政府强势部门存在相当难度。即使副总理担任专项应急管理领导机构的负责人，协调该副总理分管之外的部门也有难度。现有应急机构主要是针对某一领域的突发事件设立的，机构之间沟通相对不足，预警信息发布后难以形成统一应对合力。

再次，领导小组、委员会和部际联席会议制度的分类不清。有一些领导小组、委员会承担的是政府常态工作，例如国家减灾委员会、国务院安全生产委员会、国务院防治艾滋病工作委员会、国务院血吸虫病防治工作领导小组。绝大部分部际联席会议的任务是政府常态工作的一部分。例如煤矿整顿关闭工作部际联席会议的工作职责是“在国务院领导下研究煤矿关闭整顿的政策措施；制订工作计划和阶段性任务并组织落实；协调煤矿整顿关闭工作中的重大事项；组织开展联合执法活动；研究煤矿安全生产标本兼治的措施；协调解决有关问题”。按照国务院的批复，联席会议由牵头部门召集，不刻制印章，也不正式行文。工作规则是定期（大多为每年或者每半年一次，个别为每季度）或者不定期召开会议，讨论和协调解决指定的有关问题。以会议纪要形式记录议定事项，经与会单位同意后印发有关方面并抄报国务院。各成员单位按照部门职能分别落实。对难以协调一致的问题，由牵头部门报上级决定。但个别部际联席会议的职能却类似于指挥部。例如境外中国公民的机构安全保护工作部际联席会议。按照《中国公民出境旅游突发事件应急预案》规定：“在中国公民出境旅游重大和较大突发事件发生后，根据需要启动境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议，统一组织、协调、指挥应急处置工作。”领导小组、委员会和部际联席会议制度的分类不清、职能不统一，因此不能仅从机构的名称推断其职能。政府应急管理行政体制的范围变得越来越大，边界不清晰，不仅增加了应急办协调的难度，也容易使应急办与办公厅等政府协调机构产生工作矛盾和职能冲突。

最后，各地政府应急办机构的设置影响协同职能的发挥。应急办的机构设置和职能划分大致有如下三种情况：第一种，应急办依托于政府日常工作协调机构。多数省（区、市）政府应急办的机构和职能设置与国务院应急办基本保持一致——应急办设在办公厅内；在应急办（或办设处室）上加挂值班室的牌子；应急办承担应急管理的日常工作和总值班工作，“履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用”。有的让政府办公厅加挂应急办牌子，应急管理工作仍由厅内相关处室承担。有的应急办承担了与应急相关而且力所能及的其他职能。承担这些日常职责有利于接近政府领导同志工作，掌握信息，占有应急资源，强化应急办的协调能力。第二种，应急办的职责与日常业务脱离。例如浙江、四川两省的应急办没有值班职能，值班工作分别由省委办公厅和政府办公厅办公室承担。深圳市应急办完全脱离了办公厅业务工作，与办公厅享有平级的待遇，但对于全面掌握市政府领导工作的情况、信息和动态打了折扣，干部交流和提升也是问题。其工作的难度大，权威性受影响。第三种，应急办的职责过宽，影响应急办履行职责。例如北京市应急办将协调、指挥和调度权集于一身，削弱了议事协调机构原有的指挥、调度和处置职能，应急办却工作量非常繁重。应急办职能的确定还需进一步摸索和调整，但由于上述问题的存在，协调、枢纽职能的定位出现差距。首先，纵向上信息报告不够及时、准确和全面，迟报、漏报和瞒报问题仍然存在，不利于国务院及相关主管部门及时掌握情况，部署开展相关处置工作，各地区、各部门信息报告情况的通报和责任追究制度也难以建立。其次，横向上，应急办限于人手少等原因，往往应付于信息接报、上传下达，与有关部门、应急机构之间的协调联动不够，影响了综合协调能力的发挥。有时政府领导也会将政策上没人管的、部门管不了的应急工作统统交给应急办，使应急办工作往往处于超负荷的溢出状态。

二、部门管理壁垒削弱应急管理协同联动

在不同职能部门之间，权限壁垒普遍存在于目前中国各级政府的应急管理实际工作中。各部门间和各协调机构间的沟通不足，各职能部门条块分割、自成体系，相互缺乏沟通。

不同灾种分别由各类具体灾害信息收集管理机构采集、上报，各个涉灾部门都建立了独立的灾害信息管理系统和各自的救灾物资储备体系，部门间信息不共享，灾情具体信息层层上报，过滤过多、效率较慢。政府层级间、同级政府中部门间存在权力和经费上的博弈，这种重复建设造成了设备、人力等投资上巨大的资源浪费，导致行政运行成本增加，同时也增加了协调的难度，使得在灾害信息收集、灾情发布，灾害响应、救援队伍调动、救灾物资储备和调拨、救灾资金拨付、灾后恢复重建等各个环节都存在低效率、高成本的情况。各部门、各层级制订应急预案的协调不够。

目前中国应对突发性自然灾害预案体系分为五个层次，国家层面分三个层次：国家总体应急预案、国家专项应急预案和部门应急预案；另外两个层次是地方和企事业单位。依据《国家自然灾害救助应急预案》，中央和地方政府各部门纷纷制定自己的灾害应急预案，全国的预案共计240多万个。但是，在同层级不同部门制定的应急预案之间缺乏沟通，分级的标准和启动的标准也不够统一，其中不少预案之间存在冲突，预案数量虽多但可操作性不强，使预案成为一种摆设。各部门在应急管理中的职责不够明确。由于职能不清，造成备灾不足、应灾工作力不从心。涉灾的许多部门、机构职能分散又有交叉，因此，当灾害发生后成立临时协调机构时，会出现脱离部门的原有职能而赋予其新的救灾职能或任务的情况，造成工作的脱节，影响工作的绩效。尤其是，地方的临时指挥系统常常是灾害发生后立刻组建的，在灾难发生之前并没有任何准备，这就造成了在灾害响应以及救助方面存在一系列指挥、协调以及信息传播上的问题。例如，妇联、共青团以及残联等部门本来没有救灾的职能，而四川汶川地震发生后，当地政府或上级单位给他们下达了救灾的任务。建设厅的职能在地震前不涉及灾害管理，被指派评估当地的受损房屋，但却没有足够的技术力量。

此外，由于法律缺失，政府在应急管理中的职责不明确，一些地方的减灾综合协调机制尚不健全，民间组织等社会力量参与减灾的机制还不够完善。同时，部门协调联动缺乏具体的操作性规范，妨碍合作行动。如在部门协调联动中，根据不同性质和类型的事件如何确定领导权与指挥权的归属是一个很具体的操作性问题，如果不明确特定类型突发公共事件处置的牵头和负责部门，则部门间的协调联动是很难实现的。不同区域地方政府之间的协同仍然存在问题。目前突发公共事件的影响往往超出特定的行政区域，可能涉及多个行政区域，区域之间政府的协调联动对突发公共事件的处置有着重要影响。当前，区域之间政府协作是一个非常突出的问题。如果两个区域政府拥有共同的上级政府，则通过上级政府的行政命令来实现协作；如果两个区域的政府各自隶属于不同的上级政府，则可能需要两个上级政府的共同的上级政府进行行政性协调。无论是哪一种方式，都要耗费时间，与突发公共事件应对的应急性和时间的紧迫性特征相违背，容易产生延误，坐失良机。协调联动机制的各种问题在各类突发公共事件处置中都有明显的表现。

三、过度依赖行政高压与应急指挥权上移带来的问题

目前应急处置中过度依赖行政高压和应急指挥权上移已经成为一个普遍现象和基本经验，是“领导重视，靠前指挥”的具体表现，有助于集中丰富的资源和形成强大的态势来积极应对突发事件。但目前高位介入和应急指挥权上移存在一定的盲目性和跟风现象，对此需要冷静和理性的分析。依赖行政高压和应急指挥权上移会产生一些负面影响：

首先，在时间上存在时滞效应，往往是在“第一时间响应”失效的情形下，在国内外舆论的强大压力和严峻事态的危害性和破坏性威胁下，被动、被迫地选择高位介入的措施。这时，显然错失了最佳处置时机，并已经造成了广泛的负面影响和破坏性后果。因此，最高级领导的介入经常是作为初期处置不力前提下的一个被动式的补救措施，难以当作一项基本经验加以推广和提倡。将其当作基本经验加以提倡和推广，可能会诱致基层应急主体消极作为，等待和依赖上级领导，从而贻误第一时间进行有效处置的最佳时机。还可能导致因高位指挥官不了解实地情况而延误决策或错误决策的现象发生，丧失采取处置措施的有利时机。这与属地管理原则形成冲突，所以对应急指挥权上移需要具体问题具体分析。

其次，应急指挥权上移往往会伴随着高层级领导的亲临现场而重复性地汇报工作和交流信息，这种状况势必造成时间的进一步延迟，不利于应急处置对时间的紧迫性要求，有可能再次错失应急处置的有利时机；高层领导莅临现场一般会引发更多的领导亲临现场，将对本已紧急繁重的应急工作增加负累；不同高位领导的介入可能会带来互相冲突的应急指令，干扰应对工作。

最后，有可能导致应急不必要地扩大，使得应急成本超出实际处置成本，诱发应急处置中只算“政治账”不算“经济账”的决策心理，而实际上由于公众才是应急成本的最终买单者，不算“经济账”最终仍然会导致“政治账”账面的亏空。