公共安全应急管理的相关学科分析

第四节　公共安全应急管理相关学科分析

公共安全涉及物质、规范和文化各个层次，既属于自然科学研究的范畴，也属于社会科学研究的范畴。近年来学术界进行了多方面的研究，发表了一些值得参考和借鉴的观点。可以从以下学科角度研究公共安全应急管理。

一、安全学

以应急指挥体系、应急保障体系为主要研究内容，强调处置突发事件、增强城市安全系统的快速应急反应能力的重要性。

1．国外应急系统

（1）建立指挥中心。建立了一个拥有先进的通信设备，丰富的基础数据的应急中心，并在中心设有与防灾救灾相关部门的席位。

（2）一元化领导。有一个权威机构负责防灾救灾的组织和协调指挥。

（3）专家参谋。建设有专家库，由具有经验丰富、充满活力的专家组成参谋群体。

（4）重大事故实行分级管理。这些国家均根据事故的种类、规模、发生可能性、社会影响程度等划分等级，并以此限定特定级别的指挥体系来实施抗灾救灾。

（5）事故救援过程协调一体化。设立协调员对各有关部门之间的工作进行统一协调。

（6）权力与资金相对集中。权威应急机构被赋予广泛的权力并且具有可靠的资金保障。

2．国内应急系统

目前，我国实行中央、部门和地方三位一体的应急管理，或者从另外的角度说，中国的应急管理是行政管理、专业管理与社会管理的结合，三种管理方式虽各有所适、互为补充，但在管理方式上，行政管理却有控制全局的作用；而专业管理基本上实行分灾类、分部门、分地区的单一应急管理模式，平时具体的应急管理一般都是如此。我国应急系统具有以下优势：

（l）政府重视。从国务院（包括具体负责各项应急工作与起辅助作用的各主管部委局办）到地方各级政府都对应急负有管理责任。应急法规的制定与颁布实施使应急管理更加规范化。

（2）平时与战时、一般与重点结合。除各类各级常规应急管理机构外，还有临时性的指挥机构。针对某灾种的专门的、统一的，又是临时性的管理机构，往往是为了紧急组织、指挥与协调有关地区、部门和社会各界进行针对国内突发性重大灾害事件的防、抗、救工作。

（3）涵盖范围较广。不但针对救灾、赈灾，且灾前的监测预报、防灾抗灾，灾后的恢复重建等应急管理各阶段或各方面都有各级政府、专业机构与军队负责管理或参与。

（4）广泛社会动员与多方协作。应急是一项全民抗灾行为，有最广泛的管理层参与，它几乎涉及政府所有职能管理部门，除了政府与应急专业管理机构以外，还在一定范围内和一定程度上参与应急管理的组织或单位众多，尤其是在本系统、本部门的日常职能或影响范围内进行某些形式的应急管理的地方基层组织、公共事务机关、企事业单位、群众组织、社会团体和武装力量等。

（5）重视科学技术。对于各类主要的灾害都有专业的管理机构，近年来更加大了对防灾救灾、突发事件应急的科学研究，如国家科技部（含基金委）、交通部、铁道部、卫生部、商务部、民航总局等都积极组织对应急技术的研究与应用。

二、灾害学

以自然灾害为研究对象，特别强调社会公共安全问题的客观必然性，往往缺乏对社会公共安全的通盘考虑和整体把握以及人与环境互动关系的全面理解。

1．国外城市防灾现状概况

各国政府都根据本国的灾害特点建立了国家灾害管理体制，以防止和减轻主要灾害为目的，由相应的各级部门进行管理。

美国弗兰克·普雷斯博士在80年代中期提出把20世纪的最后10年作为“国际减轻自然灾害十年”。第42届联合国大会在1987年通过了169号决议，将1990年到2000年定为“国际减轻自然灾害十年”。

美国政府率先设立联邦紧急事务管理局。120多个国家成立了由各国与灾害相关的各部门领导组成的国际减灾十年委员会。1979年，美国成立了联邦紧急事务管理局，负责开展灾害的预防、监测、应急响应和救援恢复工作。美国联邦、州和地方各级政府对灾害的预测预报和响应救援及灾后的恢复重建都十分重视，始终坚持减轻、就绪、响应和恢复的思路，并制订了相应的计划与措施。联邦政府的有关计划包括国家减灾计划、联邦政府灾害反应计划和联邦政府灾害援助计划等。国会还专门制定了一部关于授权和规定联邦政府提供灾害救援的《斯塔福特救灾与紧急援助法》（简称《斯塔福特法》）。联邦反应计划适用于任何重大的自然灾害、技术性灾害和紧急事件。联邦反应计划将联邦政府的资源划分为12个不同的应急支持功能，对应每一个功能都指定了一个主要负责机构及若干辅助机构，并制订了各机构的具体责任范围和响应步骤。灾害反应计划实施程序：当发生灾害时，地方首先做出响应，县、市政府进行自救；能力不足时请求州政府支援，州政府调动州内资源提供援助；当州政府的能力也不够时，州长可请求总统宣布重大灾害或紧急状态，以获得联邦援助；总统依据《斯塔福特法》宣布重大灾害或紧急状态，并指定联邦协调官；联邦协调官与州协调官联合成立灾害现场办公室，在应急响应小组的协助下，实施应急支持功能，调动和提供联邦救灾资源。澳大利亚是一个联邦制国家，灾害管理部门由联邦政府、州政府和地方政府组成，相互之间独立，无隶属关系。

1944年，瑞典颁布了民防法，瑞典民防体系由控制和报警体系、防护和疏散体系以及防灾救援体系组成。瑞典灾害管理以民防为主，国家防灾救援应急预案由民防局主要负责研究和制定。

澳大利亚灾害管理部门是联邦应急管理署，负责全国性的灾害管理事务。随着近年来澳大利亚国有部门和社会服务行业私有化程度的加深，政府在灾害管理工作中的职能逐渐弱化，灾害管理逐渐向社会非国有部门和行业转移，形成了明显的灾害管理社会化的趋势。主要表现在：管理法制化：灾害管理的所有工作以法规和计划为准，减少政府干预力度；组织社会化：各部门、各行业、各阶层都有承担防灾减灾工作的权利和义务，都要积极从事防灾减灾工作，形成全社会防灾减灾的局面，原有灾害管理部门除警察部门外，逐渐转向社会管理，即使是警察部门，灾害管理职能也在缩小；投资多元化：投资主体既有政府，也有社会集团和个人；投资形式包括政府拨款、专项税收、社会集资、捐款等多种方式；政府直接拨款所占比例越来越小，社会投入日渐加大；救灾专业化：组建专业性极强的救援队伍去实施抢险救援工作，以提高救援效率和效果，当灾害发生后，根据灾害发生性质来确定灾害现场的指挥部门。

印度是世界上城市灾害发生频率较高的国家之一，印度对水灾、旱灾、地震等灾害的防御能力较低。印度分为国家、邦、县和区4个级别，每个级别都设立了相应的灾害管理机构。印度制定了《国家突发事件行动计划》用于指导各地救灾工作，并根据每年出现的新情况，对《国家突发事件行动计划》进行适当的修改，包括应付各种灾害的工作程序和对策，明确各级部门和岗位在灾害发生时应履行的职责等。

泰国自然灾害发生较为频繁，常见灾害有水灾、森林火灾、地震、山体滑坡等。《1979年民防法》是泰国灾害管理体制制定的法律依据。国家民防委员会是泰国的战略机构，负责制订民防的政策措施，由国防部、农业合作部、公共卫生部、交通运输部、国家警察局等有关部的17名代表组成。内务部地方行政局（民防局）作为国家民防委员会的秘书处，负责贯彻灾害管理的政策与措施，制定国家民防规划。该规划包括各职能机关处置抗灾救灾指导原则，它不仅贯彻政策的实施，而且还负责提供救灾器材、工具和技术援助并负责训练地方机构救灾人员。民防职能机构又分国家级和地方级两大类。国家民防中心隶属国家内务部，是泰国的最高民防职能机构，负责处置严重的热带风暴、洪灾和旱灾等自然灾害。泰国地方有五类地方级民防中心，分别是省民防中心、县民防中心、曼谷民防中心、市民防中心、帕塔亚民防中心，负责应对本地区的各种灾害。

2．国内城市防灾研究概况

我国在防灾减灾研究方面与发达国家存在一定的差距，但经过近年来的努力，我国在防灾减灾研究方面有了很大的进步。

20世纪80年代，国内学者开始对城市灾害与风险评价进行研究。史培军对灾害群落、灾害系统和灾害度等做了系统的研究，认为灾害是地球表层异变系统，由致灾因子、孕灾环境、承灾体和灾情共同组成的。黄崇福对城市地震灾害风险评价数学模型进行了研究，提出了城市自然灾害风险评价的一级和二级模型。金磊《城市灾害学原理》阐述了城市灾害风险模型与风险管理基本理论。

20世纪80年代后期，在公安消防、交通、安全生产等领域，相继出台了一系列法律法规和条例。如：1989年12月26日颁布的《中华人民共和国环境保护法》、1998年4月29日颁布的《中华人民共和国消防法》、2002年6月29日颁布的《中华人民共和国安全生产法》等。1998年4月，在全面总结了新中国成立以来我国防灾减灾工作经验的基础上，国务院颁布了《中华人民共和国减灾规划（1998—2010年）》，规划明确地提出了我国防灾减灾工作的指导思想，制定了我国中长期防灾减灾规划，成为我国今后一段时期内防灾减灾工作的依据。

民政部在天津、武汉、广州等8个城市设立了国家级救灾物资储备库，库中存储了衣物、帐篷、棉被、药物、自来水净化设施等大量应急物资。北京、安徽、广西、黑龙江都已建立起省级救灾储备库。其他省（市）自治区也已开始构建本地救灾物资仓储中心。经过几十年的发展，我国城市综合防灾体系正在逐步形成，现已有400多个大、中、小城市完成了综合防灾规划，并将其纳入了城市的总体规划。

城市居民防灾教育缺乏大力宣传和科学普及，公民防灾减灾意识淡薄，逃生自救能力较差，防灾减灾宣传内容过于单一，流于形式，达不到明显的宣传效果。科普宣传应注重多学科间的相互合作，以讲座、电影电视、知识竞赛、文艺表演、黑板报、画册、读本、辞典等多种多样的科普形式，吸引更多公众关注和兴趣。

三、社会学

用社会学理论研究公共安全问题，把公共安全看作一种社会过程和社会问题，研究公共安全问题的社会本质、社会原因、社会效应及社会控制。理论依据主要有：城市化、社会问题理论、结构功能主义、哈贝马斯沟通行动论、吉登斯和贝克的风险社会理论、越轨社会学、社会冲突论等。

风险社会学理论认为，中国的社会风险大都是人为的，特别是中国的公共安全多是在城市化过程中人为造成的，根本原因在于，中国公共安全存在供需矛盾，即中国对公共安全的需求急速增长，但中国应对风险的机制不健全，应对风险的能力不足。

特别是在进入城市化快速发展时期，由于人口的高速流动和聚集，风险也极大地伴随而来，比如地震、瘟疫等灾害的危害程度、危险系数都明显提高，并将带来许多严峻的群体性社会问题，比如信息失真下的心理空幻和疾病信息传播等。

中国人民大学社会学系李路路教授认为，当代中国社会已经进入一个“风险社会”，甚至是“高风险社会”，也有社会学家认为“风险社会”概念本身就包含“高风险”内容。

社会控制论认为，社会控制就是社会利用一定的手段和工具，对个人或集体的行为加以约束和限制，协调个人与个人、个人与社会以及社会各部分之间的关系，以保持社会的相对稳定和必要的社会秩序。

在现代中国社会中，一方面原有的社会控制体系已经实效，而新的控制体系和应对危机的能力均尚未建立起来，对公共安全构成直接威胁。

社会问题理论认为，安全性的社会问题仅是狭义社会问题，指的是使社会全体成员或部分成员的正常生活、社会发展发生障碍，从而引起人们的广泛关注，并需要采取社会力量加以解决的社会现象。公共安全问题是社会问题与安全问题的结合，可以用社会问题的理论分析、解决。

城市化理论认为，公共安全问题是在城市规模不断扩张、城市化速度不断提高，人口不断增长的过程中，城市内部发展失衡和城市分裂，城乡差距持续扩大，公共安全应急管理能力建设速度明显滞后于城市发展速度必然出现的问题。

国外社会风险管理研究已经进入成熟期，成果比较丰富，这对于我国突发事件社会风险管理研究具有较大的借鉴作用。但由于我国国情、基本制度以及意识形态的差异，这些理论成果不能简单地模仿，更不能照搬。因为这些成果大多产生于发达国家的工业社会，时代性和地域性比较强。

从国内已有研究成果来看，童星、张海波《中国转型期的社会风险及识别——理论探讨与经验研究》提出了从社会风险到公共危机的整合研究框架和路径，并以江苏省为例进行经验研究。宋林飞主编的“社会风险系列”丛书从中国社会转型实际出发，对引发中国社会风险的现象与原因进行具体研究。李航《我国转型期弱势群体社会风险管理探析》对弱势群体及其社会风险管理进行了探讨。已经涌现了一些知名学者，产生了一批影响较大的代表性成果，在一定程度上推动了我国突发事件社会风险管理实践的进步，但总体上还有不少局限性。

四、管理学

突发公共事件应急管理作为公共安全管理学科的一部分，近年来得到重视和发展，理论体系尚未形成，研究者多是从其他学科转过来，以公共安全法制、体制及机制为主要研究对象，从各自学科的角度出发，虽有明显差异，但对这一学科的产生、发展起到了重要作用。

在突发公共事件应急管理体制方面，目前理论研究不多，大部分侧重于实践领域的研究。国外学者对应急管理的研究不仅仅限于纯理论的层面，还注重对政府应急管理政策进行研究。国外对突发事件应急管理政策研究主要集中在国家政治体制与突发事件应急管理政策和立法、应急管理政策效果、应急管理技术性政策这三个方面。

当前国内学者尚未对公共安全应急管理体制进行深入的研究，国内学者对公共安全应急管理体制的研究，主要是对应急管理机制研究中涉及一部分，缺乏系统理论的研究，但对应急管理机制的研究较多。王学军认为，我国没有设立常设的危机管理机构，并且明确它们的职责功能，制定权责明确的机制和长期的危机战略，政府不同部门之间缺乏沟通协调和应急联动机制，在危机发生时，各自为政，不能步调一致，可能会贻误战机，加大损失。因此，应通过立法，建立新的危机应对机构，明确政府应急管理的权限、职责和应急方案。

张海波、童星在《应急能力评估的理论框架》中认为，应急能力评估应以风险识别和脆弱性分析为基础，开发分别适用于城镇和社区、城市、都市区域、国家的多层次模型，注重应急能力的整体性，探索应急准备与应急绩效之间的差异与因果关系，依据评估层次和评估内容选择评估方法，加强理论模型与经验研究的结合，推动应急能力评估的有效反馈。

马强在《论突发公共事件与城市应急管理》中认为，构建一套科学的应急管理系统，加快城市应急管理能力建设，从事发后的应急处置向预防、处置和恢复全过程管理的转变；从部门为主的单灾种向综合应急管理模式转变。

周建平认为，应急决策属于在有限时间内的非程序性决策，水平的高低受应急管理目标、社会安全事件状态、决策信息及其他资源、决策时间与程序，以及决策者素质与经验等条件的约束。建立应急决策辅助系统，是提高社会安全事件应急决策水平的有效方法。

五、信息学

信息在公共安全建设中起着重要作用，研究公共安全建设对信息的需求特点以及如何更新和完善已有的信息来满足其安全需求。

信息管理是现代社会中不可缺少的一部分，英国学者马丁（williamJ．Martin）认为信息管理是与信息相联系的计划、预算、组织、指导、培训和控制活动。霍顿（Forest W．Horton）认为信息管理是一种有价值的信息资源，通过有效地管理与控制程序能够实现某种利益的目标活动。国外学者对信息管理活动的组织进行了多方面的研究和总结，构建信息管理的理论框架。马昌德从信息管理的过程和结果分析出发，研究管理的基本环节，在强调管理功能发挥的基础上着重与信息的开发、组织、利用和集中于人与系统的协调管理研究，由此展开信息管理理论研究。

在公共安全应急信息系统建设方面，最具代表性的国家比如美国、日本、德国和澳大利亚。尤其是美国，在信息高效性与准确性方面投入了相当大的精力，并通过实施“e－FEM”战略，实现了应急信息系统中的层次结构模型，保证了信息从发送者到接收者的完整性，为应急信息决策过程提供了专业技术上的保障与支持，同时还有网络应急管理系统（Web EOC）、灾害损失评估系统（HAZUS）等；德国和澳大利亚则分别在自救与他救相结合的应急管理模式以及建立机构协调危机管理等方面有所发展。