公共安全应急管理国内外案例分析

第五节　案例分析

一、案例一：“卡特里娜”飓风

2005年8月28日，飓风“卡特里娜”向美国港口城市新奥尔良扑来，新奥尔良市地处800米宽的密西西比河与庞恰特雷恩湖之间，呈碗状下凹地形，平均海拔在海平面以下，最低点低于海平面达3米，平时只靠防洪堤、排洪渠和巨型水泵抽水抗洪。新奥尔良市市长雷·纳金当天下达强制令，全城所有人紧急撤离。

8月29日破晓时分，飓风“卡特里娜”在美国墨西哥湾沿岸新奥尔良外海岸登陆。在飓风登陆的几小时内，新奥尔良的一些街道还是干的。但到了中午，城内工业运河的防洪堤有两处决堤，大水涌进第九区的街道，水深3至10英尺。

8月29日半夜，第17街运河旁约有一个足球场长的防洪堤决堤300英尺，庞恰特雷恩湖水灌入整座城市。监管防洪堤的陆军工程公司一时乱了阵脚，试图用直升机空投1400千克重的沙袋堵住大水，但由于全城的直升机忙于搜救工作，洪水吞没了城市80%的地区。全城断电，湖滨机场和庞恰特雷恩高速公路都浸在水中。世界上最长的水上高速公路大桥——24英里长的庞恰特雷恩湖大桥也部分被淹。

8月31日开始，所有的自来水都被切断，政府救济直到9月2日才开始。在屈指可数的几家医院里，医护人员努力用仅有的资源使病人们活下去，却眼睁睁看着一些人死在等待的过程中。食物供给只有豆子和生蔬菜，自动售货机早就空了。在花园区的沃尔玛超市被淹之前，政府允许人们免费拿走食物、饮用水和医药用品。但也有人在全城断电的情况下搬走了电视机和DVD机，一伙人甚至拿走超市的所有军火。救灾直升机竟然遭到枪击，救生船也被强占。有个别警察对于犯罪袖手旁观，甚至还加入劫匪之列。为此，纳金市长于8月31日晚发布命令，全城所有的武装力量停止营救工作，转而去阻止城内的抢劫事件。在陆军工程公司“缝合”防洪堤的缺口后，挨家挨户的搜救撤离工作展开了，新奥尔良终于恢复了平静。

10月4日，遭受“卡特里娜”飓风之害的几个州的搜寻死难者的工作暂告结束，死亡总数达到1209人，其中路易斯安那972人，密西西比221人，佛罗里达和亚拉巴马16人。

美国参议院民主党领袖里德9月6日估计，美国救灾和重建飓风灾区费用最终可能高达1500亿美元。

这次自然灾害在世界上最强大的美国造成如此大的人员伤亡和财产损失，主要可以从以下三个方面来分析。

1．政府的重视程度不够

早在三年前，《皮卡尤恩日报》曾对可能发生的危机进行系列报道，但却没有引起政府的注意。事前多日就预报“卡特里娜”飓风即将来临，却没有对危机做出正确的评估而采取有效的预防措施。新奥尔良地方政府最初低估了灾难的严重性，这种态度从地方开始，并最终影响了中央政府的决策。新奥尔良市坐落在原本是湖底的位置，当地政府原本应该修筑更高、更坚固的堤坝，来支撑并不连贯的海岸线。事实上，在这场致命飓风到来之前，正是这些堤坝承担着抵御三级飓风的重担，而自然灾害专家已多次指出，更凶猛的风暴将会是不可避免的。

1996年，美国国会曾授权路易斯安那州防灾控制工程部门修缮密西西比河沿岸的堤坝、排水管道和抽水站等设施。但国会和相关行政部门却并未全力资助这项工程。到了小布什政府时期，资金匮乏的状况已非常严峻。近年来，陆军工程兵部队用于新奥尔良市堤防工程的经费屡遭拖延和削减。一份由一位民主党参议员提供的数据显示，从2001年到2005年，美国陆军工程兵共申请了4．96亿美元的资金，而政府却把资金压缩到了1．665亿美元。尽管美国国会最终批准了2．495亿美元，但这只达到了工程所需资金的一半。陆军工程兵计划采取的其他措施，如加固新奥尔良、庞恰特雷恩湖及邻近地区的飓风防护工程，都未得到足够资金。2002年，政府甚至将陆军工程兵部队司令麦克·派克解职，只因为他曾支持一项由国会议员提出的用于密西西比河下游防洪工程的1．88亿美元的预算。就在今年6年，被减掉7000万美元预算的陆军工程兵部队不得不叫停了它在新奥尔良市的工程建设。而不久前一个旨在使新奥尔良免于五级飓风之灾的新的研究项目也无疾而终。尽管早在数日前就精确预报了飓风的登陆地点和时间，但新奥尔良的官员几乎毫无准备。同时，从密西西比州到联邦各级政府，大量的财力和人力都被用到了反恐战争中，人们在提防人灾的同时，大大低估了天灾造成的威胁。美国政府对防洪堤坝的忽视是造成此次灾难的祸首之一。

2．应对危机的组织结构存在致命缺陷，应急指挥系统工作效率低下

联邦紧急管理局（FEMA）起着重要的作用，但它的地位却被国土安全局所替代，而安全局的工作重心是恐怖主义。虽然二者相结合可以发挥良好的作用，但自国土安全局设立后，联邦紧急管理局的地位就显得微不足道了。

飓风“卡特里娜”在美国墨西哥湾沿岸新奥尔良外海岸登陆以后，空军预备指挥部第920营救小组的蒂姆·塔奇克上校感到事态的严重性。他从早晨开始就给美国联邦紧急管理局（FEMA）打电话，要求3架营救直升机一等飓风减弱后就前往灾区。但FEMA表示无权指挥军事小组执行任务，必须得到国防部的授权。直到翌日下午，塔奇克的队伍才获准展开营救行动。此时，飓风肆虐新奥尔良已经超过24小时。飓风过后两天，美国卫生和人类服务部才给海军舰队发去邮件，询问他们是否愿意为灾区提供救援服务。工业部门的官员甚至不知道他们的船可以停在哪儿，灾民们如何上船，船可以在哪儿得到食物和饮用水。新奥尔良被淹的72小时，只有2800名国民警卫队的队员在里面。而就是在同一个州，路易斯安那州旁边的美国山地师第四旅离新奥尔良只有三个小时的距离。

从表面上看，从白宫到FEMA的官员，从联邦到各级地方，再到新奥尔良市临阵弃职的警察。正如美国南卡罗来纳大学自然灾害实验室主任苏珊·莱特所说的，“整个体制都崩溃了”。在美国，联邦政府和地方政府的关系与中国不同，中国地方政府从属于中央政府，服从中央领导；但在美国不是从属关系，它在很大程度上是一种合作关系。美国强调的是有限政府，地方政府的职能部门和职员不像我们中国的地方政府那么庞大。如果发生自然灾害，联邦政府起协调作用。在处理这次危机的时候，由于没有预期到这么大的灾害，是由地方政府来处理的，而不是联邦政府，不成立垂直的救灾体系，州政府指挥不了军队，路易斯安那州州长在很多时候跟军队无法取得联系，闭塞的信息沟通渠道极大地影响了救灾工作的展开。

3．在适度动员方面做得不够

美国是一个民主体制。飓风发生前，地方政府已经预见到了，也对公民提出过警告，希望居民撤离。但是美国的基层响应能力比较差，政府又在适度动员上做得有所欠缺，导致整个救灾的工作就完全减缓了。

从中得到启示：建立一整套细致的应急预案并经常对其进行测试，是应急状态下减少人员和财产损失的关键。在危机发生以前制订细致周密的应急计划对于政府来说，远比危机发生以后救援的成本低，有备才能无患。平时的应急预案要包括医疗救助资源的准备，其中医院的床位控制、医护人力资源和全国范围的药品应急储备最为重要。国家在危机发生以后的救援过程中，必须掌握医院有多少床位可供使用、有何种床位以及分布在何处，必须掌握一定数量的医护工作者，知道他们的所在位置和健康状况。这些信息的掌握急需建立全国的床位和医生信息数据库。其次，在国家确定的危机高发区附近应该有药品储备设施并按时更新救援药物。在危机发生以后，医护人员的保护以及疾病地区与外界的隔离、疾病区内健康人群与感染人群的隔离最为关键。

应急预案中应该详细规定应急专业队伍的构成、职责以及培训的标准并且规定演练的相关内容。飓风“卡特里娜”袭击美国以后，布什总统启动了国家灾害医疗救援系统，这是该系统建立以来第一次在真实的紧急情况下被启动。该系统2005年5月份进行过一次大型疏散演习，如果没有这次演习，恐怕新奥尔良的遇难者要多得多。

应急预案要在实践中不断完善。任何应急预案都有不足之处，都跟不上实际情况的变化，每一场危机对于应急预案都是一场考试，发现不足之处，及时进行修改，以后才能做得更好。从“卡特里娜”飓风的应急管理的全过程来看，危机应对的组织体系之混乱，工作效率之低下是此次危机造成巨大损失的主要原因之一。我们应该从中吸取教训，建立统一的应急事件应对系统与指挥中心，以统一指挥应急管理的全过程。我国今后要进一步完善国家危机处置信息系统的建设，利用互联网技术，建立全国性的应急物质储备系统，包括食品、药品、医生及医院、救灾专用设备等与应对危机有关的物质的数量、分布。

二、案例二：台风“麦莎”

2005年8月7日下午，在北京市防汛抗旱指挥部召开的“应对9号台风迎汛工作会”上，市气象台台长郭虎介绍，“麦莎”将于8日凌晨正面袭击京城，北京将有大到暴雨，局部地区甚至可能出现雨量在100毫米以上的大暴雨。降雨可能持续36个小时，平均降雨量将达到60毫米。无论从降雨强度还是降雨范围来看，“麦莎”都将带给北京10年来的最强降雨过程，并有可能因降雨引发相关地质灾害。“10年不遇暴雨袭京”的消息迅速成了报纸、电视、网络的重要内容。

8月7日，《北京青年报》报道《“麦莎”将给京城带来暴雨　有关部门已经着手准备发出黄色预警》。据气象专家介绍：“根据目前的气象资料和卫星云图分析，暴雨不但雨量大，而且降雨范围广。”气象部门预测，从8日凌晨左右开始北京将有持续36小时降雨过程，“麦莎”暴雨预计10年一遇，北京市有可能发布历史上首个暴雨红色警报。

在这次应对“麦莎”的战役中，北京全城总动员。一共成立了72个防汛指挥部，制定了156个所辖地区及山洪泥石流、病险水库、河道水库调度等重点防汛专项和应急预案，组织防汛抢险队伍30万人，其中驻京部队3．5万人，专业抢险队伍100多支。加上基层居委会、街道组织的人马，称得上百万雄兵。

从7日晚间开始，密云沙厂水库、怀柔大水峪水库已经采取放水措施，降低水位。全市17座病险水库空库迎汛，65座小型水库被要求严格限制蓄水水位。紧邻泥石流沟道高危险度地区的4万居民，被要求提前转移安置。为了预防暴雨可能造成的情绪不稳定，八达岭野生动物世界的动物们，被严加看管，并限制在特定活动区域。城里，园林部门伐除、修剪了隐患树木，房管所排查危旧房屋，提前给可能漏雨的房子铺了塑料薄膜。在平房和危改房最多的崇文区，为防万一有旧房出现危急情况，特别选择了8所学校，备好床铺、热水、应急灯等，以供应急使用。城管提前检查了大型户外广告牌、道路堆放的垃圾物料以防因大风大雨带来安全隐患。交管部门在立交桥下安装了积水自动检测系统和水深标尺。此时，对全市18处易积水地段和施工工地更是严密监控，部署专门警力。地铁和公交公司都表示，根据交通情况，会适时延长运营时间。排水集团已经打开了所属7座污水处理厂所有水泵，准备“喝掉”来势汹汹的雨水。消防队为了对付可能引起的水淹，甚至还专门配备了冲锋舟。居委会挨家通知，让住户把花盆从阳台搬进室内，检查有没有易坠的物品，以免伤人。电视、报纸早早就告诉人们各种躲避雷雨的办法。不少小区物业都备好了电筒、应急灯、排水用的水泵，有的怕万一暴雨造成停电用不了水泵，甚至还准备了柴油发电机。宠物店里的小狗雨衣，这两天也卖得格外好。整个北京城，可以称得上是万事俱备，等待“麦莎”。

9日上午的天气预报终于让大家悬了好几天的心放了下来，由于台风势力在移动过程中逐渐减弱，原本预报的北京地区的大到暴雨将转为中雨，局部地区有大雨。截至8月9日下午5时，北京市的平均降雨量为20毫米。晚7时，北京市防汛抗旱指挥部正式通知各级防汛指挥部门，解除防汛戒备状态，转入汛期正常值班。经过大肆渲染的“麦莎”远远没有在世人面前展示所预期的威力，大自然和人们开了一个玩笑。

然而，在“麦莎”过后，引来无数人的思考，面对无法准确预期的危机，我们应该以何种的态度、采取何种的方式去防范呢？面对危机，全民皆兵或者制造紧张气氛有没有必要？政府应该如何处理好关于灾害危机等重大信息的发布和善后事宜呢？我们应该从“麦莎”案例中得到一些启示。“麦莎”过后有两种截然不同的观点通过各种渠道展示在世人面前：一种观点认为，气象预报是一种由气象部门提供的公共信息服务，信息的透明和准确，验证的其实是提供公共信息服务方面的政府信用。耗费了大量人力物力准备应对灾害，却是白忙一场，浪费了大量的资源，对政府的这一措施表示不理解。这一次天气预报颇有一种“狼来了”的效应。大众对天气预报的信任程度将会受损，会对以后的防灾准备工作产生一定程度上的负面效应。另外一种观点认为，针对天气预报来说，第一个要提供准确的预报，越准确越好，第二个时间越早越好，预测未来，特别是预测比较长的未来，预见发生一个实际上概率很小的事件发生的未来，风险是很大的。从科学的角度来说天气预报出现误报很正常，一旦出现了灾害性天气的时候，万一预见的事情出来了以后，手足无措，那是一件非常遗憾的事情。历史上诸多的惨痛教训可以说明，政府应对这样的危机时准备不足会造成非常可怕的后果。两种观念分别指出了这次“麦莎”台风的误报产生的影响，前者通过对公共信息发布的准确度的质疑，指出耗费大量人力物力准备应对预期中没有来到的自然灾害是否必要的问题。后者主要是肯定了政府本着为人民生命安全负责的态度做的防灾准备，其次是在误报上也采取了一种宽容的态度。在制订应急预案时往往会涉及针对何种等级的灾害的问题，也就是在前文中提到的制订应急预案的成本控制问题。是按照防备十年一遇洪水的要求来制订应急预案，还是按照防备百年一遇洪水的要求来制订应急预案。

“卡特里娜”飓风登陆新奥尔良时的等级是4—5级，远远超过了新奥尔良市只能抵御3级飓风的防洪指标，美国政府将巨大的财力物力投入防范人为制造的恐怖危机而忽视自然灾害的威胁。然而自然是无情的，人们忽视自然的力量的后果只会是巨额的财产损失和巨大的人员伤亡。在前文中提到了应急预案要确定其核心价值，而人民生命安全是所有价值中最重要的，我们以后制定各种各类预案的时候，始终都要把保护人民的生命安全作为核心价值。本着这个基础，把困难预计得多一点，准备得更充分一些，到了真正的危机来的时候，应对危机的过程就会更轻松一些，危机造成的损失也会少一些。政府发布了灾害的警报，准备了人力物力应对预期中的自然灾害，然而自然灾害没有来，政府一方面要站出来发布权威信息，指出原因，承认误报的事实，并通过道歉的方式挽回因误报而丧失的政府公信力。承认错误并不会使群众丧失对政府的信任，反而会在群众中建立一个诚信的好政府形象。另一方面增加和群众的沟通，采取各种方式、各种渠道和广大群众进行交流，并通过普及应急管理的相关知识，进一步增强全民防范危机的意识。

首先，从根本上说，两国政府在自然灾害危机上采取了截然不同的态度，我国政府的准备充分与美国政府的手忙脚乱形成了鲜明的对比。在人民当家做主的国家，人民的生命安全始终都是政府考虑的首要环节。其次，美国政府在救灾中启动的国家灾害医疗救援系统是值得我们借鉴的，我们在这方面做的工作还不够，在应急管理中运用类似的医疗救援系统是我们今后一段时间应急准备工作的关键。最后，要看到我国良好的群众基础，在一场全民动员的应对自然灾害中，群众基础的好坏，动员群众的效果如何，直接影响到救灾工作的效率。我们要切实做好我们的群众工作，在危机来临时会有一个很好的危机管理环境。