公共安全应急管理协同机制路径分析

第七节　应急管理协同机制路径分析

一、加强综合协同应急行政组织建设

组织必须有合理的结构保证其运行良好并成功实现组织目标。建立科学高效、秩序与协同并重的应急管理机构，是有效应对突发事件的重要保障。许多国家都把建立适合本国国情的应急管理体制作为完善突发事件应对制度的关键。

为了实现应急管理行政体制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地减小各类突发事件和危机事件带来的冲击和损失的目标，完善应急管理行政体制应该坚持这样的基本原则：预防为主、预防与应急相结合；注重效率；有利协调；循序渐进。基本思路是建立和完善一个应急办协调若干个议事协调机构和联席会议的综合应急行政体制。这种模块化的行政管理体制有充分的弹性，有利于应急管理行政体制的逐步完善和及时调整。

第一，政府应急办与议事协调机构在职能划分上要各有侧重，避免交叉，分工明确协调互补。以议事协调机构为主体、依托专业部门的应急管理反应机制已经比较成熟。充分发挥议事协调机构的作用，有助于实现行政成本最小化和行政效率最大化目标。要加强和巩固议事协调机构在危机中的统一指挥和应急处置职能，要在政府层面上解决议事协调机构在事前的协调能力不足问题，以确保议事协调机构的权威性和指挥权。但是议事协调机构没有涵盖所有的危机，在危机处置中的职责参差不齐，在危机预防和善后处理方面缺少权威性，设立应急办是必要的。

应急办应该发挥危机预防和善后处理中的权威性，必要时可以协助国务院领导直接处置。应急办的设立不能替代议事协调机构，不能另起炉灶，不能重复建设。国务院应急办综合协调和信息枢纽的功能应该明确和完善。要以中编办的批复精神为依据，进一步调整和划分各议事协调机构的职能。在常态由应急办综合协调多个议事协调机构实施应急管理；在危机时刻由指挥部行使指挥和处置权，或者按照预案处置危机。

第二，各级政府应急管理办公室应当逐步完善。随着中国政府职能转变的深化，应急行政管理的重要性日益增强，行政资源需要及时重新分配并适当向应急行政体制倾斜。把应急管理机构作为事业单位、让其承担日常性意外事件处置指挥中心的做法，可能会削弱应急管理职能，削弱政府应对重大突发性事件的能力。由于各地区的经济社会发展程度和潜在危机不一样，各地的应急行政管理体制也可以有所不同，对编制、级别等行政资源的分配也不宜做出硬性规定，而应该让各地各级政府自行决定。但各级政府应急办人员编制要充实、落实，级别应该明确。

为了提高应急管理机构的权威性和协调能力，国际上常见的做法是将应急管理机构的级别作适当的提升。这一做法值得中国借鉴。中国正处在经济高速发展、政府管理体制深刻转型时期，很多灾害是跨地区、跨部门甚至跨国界的，也是难以预测和控制的。专业处置机构的职责不可能涵盖所有潜在的危机。国务院应急办成立后，一些部门没人管、政策管不了的应急工作有向应急办集中的趋势，应急办协助国务院领导直接处置危机的工作量增加，各议事协调机构之间的协调工作加大，保证国务院应急办的编制充足和协调权威就显得更为重要。因此，在中央层面建立一个级别较高的办事机构是必要的。

第三，应急办的设置应依托于该级政府的办公厅。中国应急管理行政体制的生命线在于其协调能力，而目前各级政府都以办公厅作为其协调枢纽，依托办公厅设置应急办有利于保证协调的权威性、低成本，同时由于贴近危机发生时作为决策中枢行使指挥权的行政首脑，有利于提高应急工作的效率。中央编制办明确规定，国务院应急办“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作”“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”。这些职能的履行和发挥与其机构设在政府办公厅是紧密相关的。另外，与办公厅的日常职能结合有利于应急办随时对危机源、应急资源有准确的把握，增强与相关部门的沟通和联系，提高协调的效率和权威性。假如政府应急办与该级政府办公厅分设，那么即便给予应急办较高的级别、配备较强的干部和较多的人员，由于实际上形成了两个贴近政府首脑的枢纽，日常工作的交叉和冲突难以避免。应急办平时工作的权威性会打折扣，进而影响常态管理与应急管理的有效切换。

第四，对议事协调机构和部际联席会议制度进行分类，进一步明确应急行政管理体制的边界。有必要按照与应急管理的关联度对25个议事协调机构和联席会议制度做合理的分类和调整。与应急管理关联度高的议事协调机构和联席会议制度应该纳入应急管理行政体制，增强与应急相关的专业协调能力，由应急办联络和协调；其他议事协调机构和部际联席会议则应该明确归为政府的常态管理体制，由办公厅（室）内的其他部门联络和协调。

第五，建立行政推动与属地管理相结合的联动模式。行政高压既有积极效用，但不可避免地在突发公共事件应对中带来了一些负面效应。如何合理地发挥行政推动的积极效用，规避其负面效应，首先要处理好行政推动和属地管理为主原则之间的关系。“属地管理为主”的原则是《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》中设定的应急管理体制的重要组成部分，《国家突发公共事件总体应急预案》对应急管理工作原则表述中提出，“在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制”，《突发事件应对法》第四条规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”在具体突发公共事件应急处置中，要处理好行政推动和属地管理之间的关系。一方面，要从具体操作层面清晰界定高位介入和指挥权上移的条件，规范高位介入和应急指挥权上移的做法，明确高位介入后属地政府的行动责任，杜绝高位介入带来的负面效应，同时保留高位介入的积极功能。

另一方面，在突发公共事件应对过程中，要坚持以属地管理为主、高位支持为辅的原则，激发属地政府的责任意识和行动能力。“分级响应、重心下移”，发挥属地政府在应对突发公共事件中的作用，也是国际应急管理实践领域经验的总结。一般而言，各类突发公共事件大都发生于基层，地方政府理应成为事件的第一反应者。但是，由于中国政府运行中过多强调向上负责以及当前不同层级间政府的权责缺乏明确规定，在突发公共事件应对中基层往往过于依赖上级政府，应急管理的重心过于上移，不仅导致上级政府管理部门疲于奔命，而且导致应对效率低下，应对成本偏高，造成资源浪费。

因此，处理属地管理为主和高位介入之间的关系，应该以强化县市一级政府的第一时间响应能力为重心，强化区县市在突发事件应对中的责任，增加其第一时间响应的动力和压力，增强其预警监测能力，争取在第一时间发现问题发出预警，根据其掌握的应急资源采取及时的应急处置措施，高位政府在专业应急队伍和应急物资储备方面支援属地政府。

二、提高协同决策效能

有效的危机决策机制是危机决策与管理体系当中极为重要的一个环节，它主要是有关危机决策流程和方式组合方面的正式或非正式制度设计。从目前国际上的一些做法来看，信息网络、卫星测控、全球定位系统、遥感遥测等高科技手段和现代决策技术方法在公共危机管理领域的应用，极大地提高了应急管理的绩效。

危机管理协同决策包括了非常丰富的内容，主要有以下六个方面。一是构建统一、便利的危机管理信息平台。设计国家应急平台，整合分散、零乱的信息网络，保持信息来源渠道的畅通、快捷、准确无误，以便为政府应急协同决策提供及时、有价值的信息。二是构建应急决策智囊咨询机制。合理发挥行政决策咨询机构、半官方研究机构、民间研究机构的智囊团作用。培养危机管理专家，建立健全专家会商和紧急咨询制度。三是构建协同决策技术支持系统。运用各种信息网络技术以及运筹学、博弈论、预测学、系统论、决策论等现代数学工具，在多尺度动态准确预测与快速预警技术、基于危险性分析的优化决策与救援处置技术取得突破，提高决策水平和应对效率。四是构建全国联网的预警系统。开发全方位无障碍危险源探测监测与精确定位技术，实行对不良变化的实时监测，以便快速发现危险源，发布重大危机预警信号。五是构建公共危机事件的数据库。由专门机构搜集整理危机事件案例，通过案例分析方法和相应技术软件，为以后类似危机事件的决策提供有价值的信息和方法。六是构建应对危机的知识共享网络。整合应急网络的学习设备、工具和资源，为所有应对危机的社区获取知识、为尚未确定政策的应急决策、为各种媒体运用高科技手段发布信息提供服务，提升危机管理部门获取相关知识和经验的能力。

应急管理环境中的不确定性对决策者构成极大的挑战，决策者要根据危机形势的改变随时调整对策。因此，决策个人或者团队就一定要具备应变能力。同时，还要有很强的心理约束能力，尽量舒缓在应急状态下的恐惧和焦虑的心理。另外，作为应急管理决策团队中的领导者，必须具备很强的决断能力，以迅速对症下药，缩小或化解危机；必须具备出色的沟通能力，与受冲击者、公众、媒体等参与者保持及时有效的沟通；必须具备快速的学习能力，充分利用智囊团，吸收专家学者和当地群众的宝贵意见与经验。协同决策强调全局性、科学性和公开透明。对危机做出反应时要充分考虑危机可能的发展方向，避免由短期片面的决策而导致危机的扩大和蔓延。在进行危机决策时，最直接的价值取向就是通过各种方案的比较和评估，选择使危机事件的最终处理结果损失最小、人员安全系数最高、技术人力资源投入成本最低的方案。吸取SARS事件中因为信息真空导致社会恐慌的教训，从危机初始阶段就发布权威信息，让谣言和传言无处藏身，形成正确的舆论氛围。这对决策的制定和实施都尤为重要。应对公共危机，越多的人知道真相，越容易做出好的决定。在阴影下我们靠歪曲事实还能生存下来，但在阳光下一切却显露无遗。在互联网时代，24小时的新闻和出版业的蓬勃发展，炫目的灯光闪耀在公众和个人触及的任何一个地方，这令一切都变得很难隐蔽。信息的容量和速度使得歪曲信息变得不可能。

三、构建应急信息流动的有效渠道

应急管理协同机制的高效运作有赖于现代信息、通信技术的支撑。以计算机技术作支撑的综合通信平台，对于保障应急指令的迅速传递、加强各部门之间的相互协调、保持信息传递的畅通无阻具有重要作用。

根据中国国家应急信息平台（系统）建设“统筹规划，资源共享；条块结合，联专互动；突出重点，各具特色；平战结合，紧急响应；安全可靠，务求实效”的基本方针，对应急信息系统的建设应该包括纵横两个方向，纵向是国家、省（自治区、直辖市）、市（地、区）和县（市）四级系统；横向包括五大平台（网络通讯平台、应急联动平台、专题应急系统、空间信息平台和决策支持平台）、五大数据库（突发事件数据库、应急预案数据库、应急资源数据库、指挥体系数据库和响应队伍数据库）、四个中心（身份认证中心、资源管理中心、应急服务中心和应急指挥中心）、四类应用（电子政务、社会公众、经济运行和城市运营）、重点信息工程（公安反恐、公共卫生、化学安全、地震救灾、地质灾害、抗洪抢险、火灾消防和交通安全）和两大保证系统（安全、组织、资金、人才系统和政策、法规、标准、规范系统）。

在建设应急信息平台时，可以根据实际需要适当调整总体框架的内容，充分发挥应急信息平台的沟通作用。应急信息系统为应急对策、应急指挥提供相关信息获取、应对措施查询、决策支持的信息应用系统，具有灾情信息获取、信息共享查询、快速评估、辅助决策、命令发布、现场指挥、动态显示和信息公告等功能，并为实现应急指挥的“信息通畅、现场及时、数据完备、指挥到位”提供技术保障，以更好地实现快速接警出警、应急资源优化调度、更便于实现统一指挥、协同行动。科技进步使突发事件信息的收集、存储、处理和使用各类资料的信息流日趋稳定。

一个有效的危机管理体制是政府成功管理危机的关键，这很大程度上取决于能否进行良好的信息沟通，而良好的信息沟通机制又必须以适度的组织整合作为基础。从组织沟通的角度看，应急管理组织应该是在透明的环境下运作，应急管理内部沟通与外部沟通都有可能受到公众的监督。开放的组织沟通也是一个效率问题，人们认为开放的沟通有利于为决策过程提供多样化的意见和问题。

图7－5　应急处置信息流程图

美国《阳光法案》规定了公共机构的会议及会议记录对公民开放，《信息自由法》允许公民个人可以查阅政府所收集的各类信息文件，使公众可以更加轻松便利地使用信息。

2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》在全国范围内正式生效，不仅对公民权利的实现产生了巨大的保障作用，而且对政府加强依法行政也起到了非常有效的推动作用。信息公开是最好的政治“防腐剂”，也是迈向民主政治的第一步。一些结构性和程序性的变化可能可以超越等级制带来的沟通障碍。正式的等级制沟通渠道之外的一些沟通方法就是可能的选择。

如高层官员可以定期地视察一线工作，尝试与不同层级的员工交流，而不是仅仅依靠报告来了解情况。这样，就可以越过层层等级，与基层员工直接交流。高层官员也可以咨询外部人士，如研究人员。还可以邀请管理咨询顾问或统计分析专家等专业人士来调查基层发生的状况。

重新安排组织结构，减少信息必须通过的层级数。这样，等级结构就会趋于扁平化。在一些基层组织，员工时常面临一些复杂的、非常规性决策的官僚机构中，当组织等级变得扁平化之后，上下级之间沟通的障碍也更加容易跨越了。

在多部门协同应对危机时，需要确保有应对的标准化术语、机构扩编的能力、统一的行动计划、有效的通信设备等。通过一套通用的通信计划及共同操作的通信流程，有效保障危机应对过程中信息的沟通与共享。

避免集权化，建立政府官员与部门领导协调的程序，保证双方在目标上的一致性，加强相互之间的理解。在上下级政府官员之间建立协调程序，可以采用以组织结构为核心的方式，上级听取下级的要求和意见，保持良好的沟通，确保下级遵守危机处理的有关法律和命令，保证政府危机应对的统一性。

首先，加强地方政府应急管理机构与中央应急管理机构的协同，本级政府参与地方部门间指导委员会，加强信息的沟通和行动的协调，完善与国家应急管理机构协调的程序。

其次，加强不同地方政府应急管理机构之间的协同，建立与应急管理援助相关地区、相邻的其他地区协调的程序，利用现代信息技术，建立联动机制，共同应对危机。

再次，加强政府应急管理机构与志愿者组织协调的程序，包括建立有效的渠道、派专人负责与志愿组织的协调、匹配志愿者所有的技术和危机应对的需求、为志愿组织提供必要的技术培训和技能训练、为志愿者提供必要的安全保障装备。

最后，加强中国政府应急管理机构与相邻的外国政府协调的程序，积极寻求国际合作，加快国外援助人员和物资的入境速度，增强应对危机的力量。媒体作为跨部门的沟通者起到了举足轻重的作用。在混乱和不稳定的情况下，公众甚至政策制定者都经常发现他们是缺乏信息的，结果就是“向各种不同的媒体寻求帮助，弄清究竟发生什么事情”。为了与媒体进行良性互动并提高其有效性，许多政府机构现已安排经过培训的专职人员负责媒体联络工作，完善政府危机管理机构与媒体协调的程序，包括与媒体保持有效的联系，寻求与媒体组织的互相合作，监督媒体报道的准确性和真实性，及时回应各种谣言，召开新闻发布会，确保媒体了解新闻发布的相关法律。在政府应急管理机构与工商业私人部门、专业团体之间，也要建立协调的程序，包括有效的沟通渠道，紧急情况下通过采购、外包等方式由私人部门提供相应的服务和物资的程序。

香港卫生署原副署长Paul Saw博士是处理1997年“禽流感”危机的主要人物。他曾经指出：“我们不得不面对一个窘境，在调查中，你不能使事情按照你的意愿发展，民众又不能容忍你迟迟拿不出答案。”公共卫生部门在尚未得到确实的报告之前，不得不采取一些相应的公共卫生措施，并向公众解释所发生的一切。香港卫生署署长陈冯富珍女士认为至少应该告诉公众吃熟鸡没有危险。所以她在记者会上不假思索地说：“昨天晚上我吃了鸡，我天天吃鸡”。《亚洲周刊》后来写道：她的讲话“对于平息港人的恐惧心理毫无用处”。Saw博士对此评价说：“她的用意是想用外行的语言消除人们的疑虑。应该在有可靠证据的背景下，或是说在可信的背景下，消除人们的疑虑。尤其是当你作为内行讲话的时候。”坏消息肯定会被公布出来，要临危不惧，勇敢地说出事实真相。如果事态出现意外变化，就尽快公布坏消息，并对公众承认错误。不要隐藏什么，而且还要关注信息时代给公众交流带来的新机遇。现在这个时代，我们在阳光下已无处躲藏。换句话说，人们应该在公众的监督下尽情地享受阳光。