第五节 决策协同和信息协同
一、跨部门多环节应急管理协同决策面临的困难
突发公共事件应急管理协同决策是一种特殊类型的决策，具有显而易见的不可逆转性，要求在相当有限的时间里和在相当有限资源的约束下做出重大决策和快速反应。协同决策是提高突发公共事件应急管理效率的重要措施，是促进多主体在多环节的应急管理过程中系统化、整合化应对突发公共事件的新型管理模式。由于中国应急管理工作还处于探索阶段，应急管理体制还不尽完善，尽管已经成立了相应部门来开展工作，但大多数还停留在传统管理状态中，受到陈旧管理体制的制约。同时，这些部门还面临着功能定位不清、职能不完善、行政能力较弱、激励和约束机制不健全等多方面问题。
第一，缺乏对协同决策的全面了解和系统认识。目前，政府应急管理协同决策面临的最大问题，不是资金匮乏，不是人员素质低下，也不是缺乏经验和手段，而是管理理念的落后。总结以往突发公共事件应对经验来看，应急决策主体缺乏对协同决策的认知和了解，身陷于传统的应急管理环节的矛盾中，认识不到协同决策的重要性和优越性，因此，协同决策往往难以启动，在预测预警阶段尤其如此。
第二，缺乏对政府外部协同决策合作对象网络的整合。通过对以往突发公共事件应对经验的总结，应对突发公共事件的主体还主要限于政府部门，表现为“政府包办”的管理现状，缺乏与包括公众、媒体、志愿者、NGO等在内的外部资源的交流与合作，“危机决策机制过去一直奉行内紧外松的模式”，这显然与目前应对网络的国际发展趋势不一致。很难想象，缺乏外部资源的交流与合作，政府如何能实现科学、高效的应急决策。
第三，缺乏多部门多环节协同决策机制。高效的协同决策需要在分析突发公共事件复杂性影响因素基础上，从多主体、多环节、多机制、多手段、多层级等角度出发，按照决策程序、决策方式、决策指挥权等方面构建协同决策机制的内容，设计应急决策主体网络的组织架构模式并用以优化其运作的理论与方法，从而使得协同决策具有科学性、适应性、弹性，满足多元化目标，并具有激励与约束作用等。这在目前中国的应急管理工作中还非常缺乏。
第四，应急决策重心的形成与动态演变现状不符合客观要求。由于非常规突发公共事件的特殊性，应对势必会涉及多层政府职能部门和众多的社会机构，因此中国依“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”二十字原则设计了应急管理新体制。然而，在实际的操作过程中，决策重心的形成和变化会受到个人利益、部门利益、个人能力等多种因素的影响，造成信息点和决策点分离、主体协同不畅、决策权限受限等诸多现实问题，不符合突发公共事件应对的客观要求。
第五，缺乏对突发公共事件条件下决策个体、群体决策模式与偏差的系统研究。在突发公共事件中，决策主体关键决策的重要性一再凸显。应急管理过程中，关键的决策往往是由少数的核心个体及其团队做出的，这些核心决策个体及其团队需要在极短的时间内、采用简略的问题解决程序、并动员所有可调配的资源。在这个过程中，他们往往经历了高水平的情感和心理压力。紧张、惊讶、有限的反应时间、多目标的冲突往往刻画了一个危机情境中的决策特征。危机状态的不确定性、紧迫性和高风险性严重地抑制了个体进行有效决策的能力，使得决策的制定及其执行过程极易出现偏差甚至重大失误。由于突发公共事件在某种意义上往往无法回避，因此，预防灾害的重要方式之一在于提高应对灾害的能力。然而，目前还十分缺乏对非确定性决策中个体及群体的决策特点的研究，因此，就很难制定出非常规事件发生时可以启动的特殊决策程序。
二、应急管理信息协同机制缺位
信息是决策的基础，信息的质量决定决策的质量。应对突发公共事件过程中，信息来源是多元的，包括相关部门、专家、媒体等，同时，信息还表现为海量、异构和动态性强的特点。但目前来看，应急管理工作中信息工作表现为来源单一、传递流程长、传递渠道少、损耗大、类型少、质量不高等多种问题，这与快速处理异构信息、深入挖掘隐含含义的协同决策目标背道而驰。
在等级制结构中，上级指导工作，下属执行上级的命令，工作指令从高到低逐级传达。同样，贯彻和执行命令的低级团队还被告知他们需要提供给上级何种信息和报告。信息在通过中间环节时会发生失真，任何一个环节都有可能忽略关键信息，层层传递也会造成信息的延误，从而导致效率低下或行动无效。反复磋商只会使政府部门的行为变成徒劳，层次太多会抑制创新。
Harold L．Wilensky指出，等级结构容易导致信息被隐蔽和误传。当下属尝试突破中间层级直接越级上报最高层时，高层往往是不会接受的，尤其是在身份差异和信仰不同的情况下，即使在等级制内部的各层级之间有良好的信息传递渠道，下属也经常拒绝使用这些渠道，因为他们会感到等级制礼仪的压力，也害怕被认为是麻烦制造者。下属员工总是报喜不报忧，因为坏消息会拖累报信者，因此，坏消息经常被隐瞒下来。
赫伯特·考夫曼（Herbert Kaufman）指出，一个主管的领导水平取决于他能否避免过度集权。既然高层官员不可能浏览所有的信息，如果大量事情都交给主管去决定，他们就会忽略另外一些重要工作，而等待处理的事情或许已经堆积如山了。担心事情积压，会“推动主管在其周围安排一些筛选信息的人员，从而减少需要他们亲自决策的事件数量”。然而过度的非集权化又会使下属决定太多重要事项，使主管变得有名无实。假如信息提供者发现并不是由主管亲自处理他们的信息，慢慢地这位主管的信息源就会枯竭。
在政府官员的日常工作中，跨界交流的现象十分普遍。如果某一项任务同时涉及中央政府和地方政府，并且还涉及私营部门，那么跨界沟通的难度就会很大。发生在2003年春天的“非典”就是一个典型的例子。4月17日北京防治“非典”联合工作小组成立，统一协调地区防治工作的“首都体制”产生，此前的被动局面才得以扭转，这在领导层已经被概括为北京防治“非典”的一条宝贵经验。考夫曼对联邦政府进行研究后得出结论：政府工作任务中有无数的重复和雷同之处，员工职能互相重叠，几乎所有的执行部门都存在资源浪费的现象。如果不能及时通知相关系统中的其他行政部门、委员会和利益集团等，几乎就无法完成任何任务。政府事务也并非按部门来分门别类，而是跨部门的，结果便是出现了大量跨部门的委员会，而这些委员会事实上并不受欢迎。Marc L．Lame将政府部门之间越来越多的信息共享现象称之为“趋同模式”。当前，政府机构间的沟通行为数量惊人且不断上升，因为在牵涉多个机构的情况下，不同部门间的沟通与协调至关重要。在一些部门中，负责跨部门交流的办公室已成为常规机构，首要职能是信息收集和分发。参与跨部门沟通的高层官员擅自充当所属机构官方发言人的行为也常受到指责，这些官员们经常不咨询部门负责信息沟通的工作人员便向外界发言，结果导致传达错误信息。假如部门主管的沟通行为没有及时和负责跨部门沟通的工作人员进行协调，麻烦便会接踵而至。跨部门沟通协调是中央和地方中普遍存在的难题。
三、非协同因素
中国正处于高速发展和转型过程中，无论是政府管理者还是普通个体都可能不得不常常面对人的因素，特别是观念因素以及相关制度因素，常常成为影响和制约应急协同的关键因素。
彭宗超认为，行政领导人往往具有可预期性、可靠性以及最小限度的可变性等特点，但在促进协同方面不仅有道德的积极影响，也可能产生非道德的制约。人的因素在应急管理中具有核心作用。因此，应急管理对组织结构协同性的要求最终必然会转化为对政府官员或公共事务管理者群体协作的要求。
事实上，包括应急管理在内的政府事务，均须得经由政府官员或公共事务管理者的职能行为而实现。“多数时候，危机能够反映个人、组织和社会之间的不平衡和薄弱之处。”在具有高度官僚色彩的政府部门和公共事务组织中，要在制度硬约束之外更加着力克服来自人的非协同因素所产生的不利于实现协同的各种问题，才可能为协同应急管理创造必要条件。
突发公共事件并非政府职能部门的常规性工作。在一个工作方式常规化、固态化、模式化特点较强的组织体系中，突破日常工作惯性和习惯思维模式，按照高度有序化的机制和流程开展应急管理工作，客观上要求组织成员具备较强的创新能力和紧急应变能力。“突发公共事件处理过程同时也是一个博弈的过程，对个体而言，突发公共事件是多种动机混合的意外事件，这对政策制定者和各个机构来说是一种威胁，因为他们的表现由于环境的力量而处于冒险状态。”
协同管理要求政府部门必须克服狭隘的部门利益和地区利益偏见，以社会整体的和公共利益的价值为取舍标准。随着新事物的出现或对新事物的试验、修改、摈弃或采纳，当今管理者的任务就是放弃传统模式而变为一个变革者。公务员往往习惯于服从行政命令，在应对突发公共事件时，官员常常难于突破传统思维，也不敢打破常规，不利于产生协同意识。
追求政绩、追逐部门利益和地区利益最大化等因素，常常成为政府部门及官员排斥组织协作和部门协同的动因，制约政令畅通和协同管理。在应急管理行政责任还不够明确，制度硬约束和有效激励机制尚不健全的条件下，政府官员协同管理缺少内在的制度动力。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
