国外公共财政安全预警管理的经验

无论是在中国还是在国外，无论是发达国家还是发展中国家，财政安全隐患都是客观存在的，具有一定的普遍性。现根据各国市场经济发展情况把全世界划分为工业国家、发展中国家、转轨国家三部分，并对各国防范财政安全隐患的具体做法进行详细评析。

一、工业国家的财政安全监测预警管理

几乎所有工业国家在进入20世纪90年代早期时，都面临严重的财政安全隐患。这从结构性预算赤字上可得到反映，七个主要工业国家1994年结构性赤字平均为国内生产总值的2.5%，而在较小些的工业国家中该比重就更高。由于大规模的财政失衡，政府债务持续急速上涨。1980年至1995年间，这些国家的平均公共债务总额占GDP的比重从40%增至70%。大多数国家，包括比利时、加拿大、丹麦、法国、德国、意大利、日本、荷兰、瑞典和美国，公共债务比率在此期间大约增加了1倍，而希腊和西班牙的比率增加了4到5倍。而最高债务国家，如比利时、加拿大、希腊和意大利的债务比率在1995年就已接近或超过了GDP的100%。如果考虑资金未到位的社会养老金负债，工业国家的债务形势则更令人担忧。

当代工业国家法律制度完善，财政收入稳定增长，其财政安全隐患的成因主要是支出增长更为迅猛。工业国家的政府支出从1960年占GDP的28%跃至1994年的50%，有一年瑞典曾达到GDP的69%，比利时、法国、意大利、荷兰和挪威曾达到GDP的55%。政府消费支出在1960年至1980年期间急剧增加，但自1980年以后占GDP的百分比基本没有变化。最大的增长是转移支付（包括公共养老金）、补贴和利息支付。1960年，工业国家的转移支付和补贴平均占GDP的8%，但1980年跃至17%，1992年达到21%。这种转移支付占法国、意大利、挪威和瑞典GDP的1/3。工业国家的利息支付占GDP的比例在1970年（1.5%）至1992年（4.25%）期间增长了两倍，甚至所谓“冷战”结束产生的和平红利也没有使得这方面情况有所改善。国防预算在以往10年已被大幅度削减，在美国尤其如此，但工业国家的平均储蓄约占GDP的1个百分点以上。因此，这一期间的和平红利主要被转移支付的增长吸收了。

为此，在多数工业国家，政府把防范财政安全隐患的重点放在削减开支上。如2011年8月，美国两党围绕提高债务上限问题达成一项削减联邦政府赤字的妥协方案，该方案分两部分执行：第一部分要求在十年内削减赤字9170亿美元，同时将公共债务上限提高9000亿美元，该项内容已经启动；第二部分是在国会成立一个“超级委员会”，由12名两党议员组成，负责在2011年11月23日前就第二部分债务上限以及削减1.2万亿美元以上赤字的具体内容提出建议。如果“超级委员会”未能达成妥协方案，美国将在2013年启动自动削减赤字机制，即在十年内对等削减国防等安全开支和国内其他项目开支共约1.2万亿美元。

“超级委员会”领导人于2011年11月21日发表声明宣布该委员会的减赤努力失败。声明称，经过艰苦努力，两党仍无法弥合重大分歧。奥巴马则表示，如果国会无法达成削减政府赤字的新方案，他将对修改自动削减赤字方案的做法行使否决权。他指出，避免启动自动削减赤字方案的唯一途径是国会重新努力达成一项“平衡的计划”，国会仍有一年时间来解决这个问题。奥巴马批评共和党不愿在增税问题上做出妥协，他认为，国会仍有太多共和党人拒绝听从华盛顿之外的理性和妥协之声，仍继续坚持不惜代价保护占人口2%的富人利益。目前两党在减赤问题上的主要矛盾在于共和党不愿在增税问题上让步，而民主党则不希望在社会福利计划上削减过多开支。美国联邦政府的公共债务总额已经突破15万亿美元，约相当于美国的国内生产总值。不断累积的公共债务已经成为美国经济的巨大挑战。

二、发展中国家财政安全监测预警管理

20世纪80年代以来，许多发展中国家的财政状况都有明显改善。如亚洲部分国家，中央政府财政赤字占GDP的比重在1983—1989年和1990—1995年期间下降了2个百分点。但就总体而言，发展中国家公共财政赤字仍居高不下，甚至部分国家的财政赤字在90年代初有所上升。而非洲地区的平均中央公共财政赤字率在1983—1989年和1990—1995年期间上升了0.5个百分点。据统计，许多发展中国家的平均赤字多年来一直占GDP的近10%。从长期来看，政府债务不可能以高于经济增长的速度增长，这种赤字是不可能维持的，它会使财政面临较大的风险。对于许多发展中国家来说，财政安全隐患主要是公共支出迅速膨胀的结果。造成公共支出超常增长的原因：一是政府通过增加国家干预加速发展经济和实现工业化的意图，扩大了财政支出；二是公共企业的亏损；三是准财政活动的成本；四是财政管理薄弱和公共部门缺乏财政责任；五是一些发展中国家，内战、政治不稳定以及地区紧张形势导致军事开支迅速膨胀，超出了财力的承受范围。

发展中国家在防范财政安全隐患过程中就许多问题达成了广泛共识，如财政纪律的必要性，货币和金融稳定的好处，经济增长和发展，以及限制公共部门规模和作用的必要性，并针对这些问题主要采取了一系列措施：

（一）发展国民经济

那些采取果断措施防范财政安全隐患、实行强有力财政整顿措施的发展中国家，经济增长明显。根据1980—1985年期间与1990—1995年期间财政调整的程度——财政平衡占GDP百分比的变化，对发展中国家进行分类，结果显示，在财政状况改善最明显的国家中，GDP在1990—1995年期间比1980—1985年期间平均高出40%以上。

（二）削减政府支出

对许多发展中国家来说，其决策者通常选择从政治角度看更为简单的方法，那就是削减资本性支出或在价格上升的情况下冻结公共部门的名义工资从而减少实际工资。当然一些国家还是成功地实施了广泛的公务员裁减计划。如在1987—1991年间，加纳就裁减了大约10%的公务员。

（三）实施民运经济

许多发展中国家在鼓励竞争、放松限制以允许民运部门与国有企业竞争的同时，实施了大规模的民运经济计划，减轻了财政负担。

此外，发展中国家还在改进税收结构和税收征管体系，取消对生活必需品的补贴、放松价格管制等方面采取了一系列行之有效的措施。

在防范财政安全隐患过程中，许多发展中国家公共部门提供养老保障的经验说明，发展中国家在实施养老金计划的过程中应该鼓励民运部门参与进来，以避免财政负担过重，因为公共部门的行政管理能力较低。如在赞比亚，一半以上的资金被用于行政开支。当然，要建立健全民运部门管理的体系，就必须加强金融体系和官方监管能力。

三、转轨国家的财政安全监测预警管理

虽然各个国家的具体情况相差很大，但是随着中央计划的瓦解，转轨国家大都面临着严重的财政挑战。

1992年，在26个转轨国家中政府总赤字高于国内生产总值3%的就有19个，其中有10个国家的赤字率超过了10%，亚美尼亚、格鲁吉亚和塔吉克斯坦更是超过了30%。随着财政赤字的增加，国家债台高筑，不但无力偿还旧债，而且还不得不借新债度日。例如，2012年中国公共财政赤字预算为8000亿元，再增加4000亿元，达到1.2万亿元。但由于2012年除了财政赤字之外，还从中央预算稳定调节基金中调入了2700亿元，两项相加可支配总量达到1.47万亿元，所以2013年政府仍有可支配财力，且增加幅度在千亿元左右。^[1]

俄罗斯1998年6月底的国家债务余额已占GDP的44%，应偿付的公债本息占预算支出的30%以上。特别是从1996年起，俄罗斯允许部分地方政府发行短期债券，进一步加深了其财政安全隐患。

因此，转轨国家随后大都进行了大规模的财政整顿，并在实现财政合理平衡方面取得了很大进展。1998年，26个转轨国家中有16个国家政府总赤字等于或低于国内生产总值的3%。其主要措施有：

（一）大规模出售国有企业

许多转轨国家在出售国有企业方面取得了显著进步。截至1996年底，克罗地亚、捷克共和国、爱沙尼亚、匈牙利和吉尔吉斯共和国，就将50%以上的国有企业资产转移到了民运部门。

2005年俄罗斯总统大选期间，普京在回顾俄罗斯的经济改革并阐明政治纲领时，再三表示与戈尔巴乔夫、叶利钦时期的“改革”彻底划清界限。他对叶利钦时期的经济政策进行了严厉抨击，指责当年的政治家打着改革的旗号出卖俄罗斯利益，不顾百姓的疾苦，厚颜无耻，疯狂敛财。普京称：“10年前，政治投机者控制了联邦会议和政府的关键席位，高官们为了迎合寡头而不惜损害俄罗斯的社会和国家的利益，把国家财产挥霍殆尽，腐败是他们进行政治和经济竞争的手段，导致我们负债累累，经济崩溃，人民生活水平成倍地下降。”

（二）实行市场价格自由化

实行价格自由化以及提高管制价格水平，为多数转轨国家大幅度减少财政补贴支出提供了可能。捷克共和国、匈牙利和波兰，补贴占国内生产总值之比从转轨前的12%—25%下降到1994年的不到5%。有些国家的补贴水平甚至低于工业化国家的水平。根据世界银行2006年的统计数据，从1980年至2005年，在新自由主义全球化和私有化潮流风靡全球的时期，一百多个发展中国家的平均经济增长率仅为0.8%，远远低于“二战”后发展中国家推行国有化、促进民族工业发展的年代的经济增长率，这与中国在同一时期8.1%的经济增长率不可同日而语。

（三）企银财务与政府分离

在迈向市场经济的过程中，许多转轨国家重新界定了私人与公共部门，并在这方面取得了很大进展。它们一方面取消了让包括中央银行在内的国有金融机构从事准财政业务的做法（诸如以低于市场的利率提供信贷或为清理拖欠融资）；另一方面转移企业的社会负担。当然，政府通过按成本收费逐步取消了对一些服务和设施使用的暗补。如立陶宛在家庭取暖和供热方面就实行了按成本收费，节省了大笔财政资金。

（四）加强财政支出的管理

在市场导向的法律框架下，许多转轨国家在预算程序和政府财务管理方面进行了巨大的变革，如：白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯共和国、俄罗斯、土库曼斯坦就建立了新的国库系统，集中管理和支付现金。转轨后波兰的外贸通过利用外资得以快速发展，但是，经济快速增长并未有效地降低其失业率，2005年中期失业率仍然高达18.7%，是欧盟中最高的。紧张的货币政策有利于对通货膨胀的控制。尽管经济快速增长有助于控制赤字水平，但预算赤字仍然是深受人们关注的问题。

（五）调整财政支出的格局

重新界定政府的职能同样意味着降低政府支出，将支出构成朝市场经济的格局调整。一是削减军费开支。二是削减政府公共投资。如在中亚国家和乌克兰，目前的公共投资水平不到非利息性支出的2%（约合国内生产总值的1%）。三是采取措施改革公共卫生和教育部门的组织机构和财务。在资金方面，政府采取一系列替代融资战略，其中包括资产转让，出让给民运部门或二者兼用。具体地讲，各国已转向以公共医疗保险为基础的多种融资体系，资金主要通过交纳工资税收和财政的转移支付筹集。例如在俄罗斯，雇主通过按工资一定比例交纳医疗保险基金为雇员投保，同时地方政府通过交纳基金为非就业人口投保。各地区和城市医疗系统的公共医疗费用，继续由各级财政预算直接弥补。融资改革为俄罗斯财政甩掉了沉重的包袱，同时卫生和教育支出的保持和增加也成为可能。

（六）改革政府间的财政关系

在中央计划经济体制下，地方政府仅仅是中央政府的下级部门。在改革进程中，许多转轨国家的中央政府都下放了权力，同时改革了政府间财政关系体系。多数转轨国家在中央政府保留决定税率和确定税基权力的前提下，赋予地方政府依据法律规定的标准自主支出和征税的权力。俄罗斯、格鲁吉亚和乌克兰等国家的地方政府就拥有很大的财政自主权。