当前我国公共安全应急法制现状及理念

第四节　公共安全应急法制

一、当前我国公共安全应急法制现状

1．缺少紧急状态基本法的设置

综观世界各国公共安全应急法制建设，多数国家都有比较统一的紧急状态法，它通常规定宣布紧急状态权力的行使主体、程序、对公民权利的限制以及权力救济等内容。它是突发事件公共安全应急法制中的“基本法”，能够保证在因复杂原因引起的紧急状态中有统一高效的指挥机制，并在实现紧急权力的同时尽最大可能尊重公民的宪法权利和原有的宪政秩序。我国现行有关紧急状态的立法非常零散，对某些紧急状态多头立法，相互重复、冲突，而且散见于多部法律法规当中，因而适用起来无所适从；相反，对另外一些紧急状态法律则未加任何规定，如我国东南沿海地带的台风灾害以及北方的沙尘暴引起的灾害等目前均无法律规定。公共安全应急法制的核心和主干规范应当包括：宪法中的紧急条款和统一的紧急状态法。2004年的《宪法修正案》为我国的紧急状态立法奠定了基础。但是，由于我们是通过一个宪法修正案的方式来确立紧急状态制度的，而且，仅仅是将原来宪法中的“戒严”直接修改为“紧急状态”，因此这样的修改只能是满足一时之需。作为一个完善的紧急状态法律制度的基础，宪法修正案中的这些规定就显得太过于简陋了。当然，宪法的规范一般都是比较原则、抽象的，详细的规定一定要通过制定《紧急状态法》来完成。

2．部门法之间冲突较多

中央一级的立法以行政法规和部门规章居多，这虽然保证了突发事件由行政机关应急处理的特点，但由于缺少上位基本法的控制，致使法律之间的冲突层出不穷，效力不够高。而且各部门都针对自己所负责的事项立法，各扫门前雪，缺乏沟通与合作。同时，地方之间，受地方保护主义的影响，许多立法以邻为壑，大大削弱了处理突发事件的合力与合作。我国现有的针对不同类型的突发事件分别立法的一事一模式，虽然考虑到了突发事件的具体问题具体分析，但难免给人以零乱、摸不着头绪的感觉。

3．一些领域应急法律规范仍不完善

比如国防动员法、一般的紧急状态法、恐怖性突发事件法，在我国至今仍是空白。骚乱性突发事件法，虽然有《戒严法》的规制，但是从各国的实践来看，戒严是针对较为严重的骚乱事件所采取的一种较为严厉的应急措施，其一旦运用将对国民的正常生活和心理带来较大的影响，因此，对一般性的骚乱，采取戒严无疑是“大炮打小鸟”，所以仍有制定一般性骚乱应对法的必要。事故性突发事件法和灾害性突发事件法虽然在我国发展得较为完善，但也存在过于分散化的现象。有学者建议，在灾害领域比较可行的思路应当是分门别类，就不同的灾种单独立法，并在遵循相同或相似的立法原则基础上，建立部门灾害立法体系。我国应争取出台一个规定灾害基本对策的《灾害对策基本法》。对此笔者也表示赞同，另外，除了现有的根据突发事件类型来立法以外，还可以针对突发事件中的一些关键环节、共通制度来单独立法。

4．现有应急法律待清理规范

法律规范之间产生冲突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法的约束，另一方面在于即使存在上位法，也需要及时对与上位法不符的下位法进行清理、规范。从以往的立法建议来看，学者们往往偏重于呼吁制定新的法律，似乎新的法律制定出来就万事大吉了，同时过于对立法的依赖，就会忽视其他已完善的法律手段，如法律的修改、修订、法律的解释等等。实践证明，制定一部新法的成本远远高于对旧法进行修订和解释，而新法的颁布也只有建立在旧法已经丧失修改或解释的空间的前提下。现在首要的工作就是在《突发事件应对法》实施后对现行法律法规的清理和规范，使其与突发事件应对法相统一联系，尽量使旧法的资源和潜力能够被完全挖掘出来。

二、公共安全应急法制理念

1．公共安全应急法制的概念

公共安全应急法制，即突发事件应急法制，简称应急法制，是突发事件应对机制的法律保障体系。着眼于突发事件应急法制所调整的各种社会关系，有学者将其定义为：“关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。”按照法学概念的通常逻辑，也可将之定位为：一国或地区针对如何应对突发事件及其引起的紧急情况而制定或认可的各种法律规范和原则的总称。简而言之，公共安全应急法制体现的是对突发事件的法律应对，是从法律角度探讨突发事件应对的策略和方法。

2．公共安全应急法制的特点

与常规状态相比，在非常规状态下或紧急情况下，人们对于生命、健康、权利、信息、生活质量等感受是不一样的，对法律秩序和政府服务的需求也是不一样的，政府管理行为的法律依据、程序要求、行政成本等也有很大差别。因此，与常规状态下的法律运作机制相比，公共安全应急法制具有许多特点：

（1）权力优先性。是指在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某些优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些限定或法定的公民权利的行使。

（2）紧急处置性。这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可以进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失。

（3）程序特殊性。是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循的一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可以通过简易程序紧急出台某些政令或措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛。

（4）社会配合性。是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，并提供各种必要帮助。

（5）救济有限性。是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害，这种损害往往是普遍和共同的，政府对此可能只是提供适当补偿，甚至可以不予补偿，由社会共同承受这种普遍损害（当然如果损害由部分行政相对人承受，按照公平原则的要求则应当给予相当补偿或完全补偿）。

3．法律体系主要组成部分

我国历来重视公共安全应急法制建设，已经取得了显著成绩。据初步统计，我国目前已经制定涉及突发事件应急处置的法律有35件、行政法规36件、部门规章55件，有关文件111件。初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。我国现行的公共应急法律体系主要有以下几部分组成：

（1）战争状态法。宪法规定，全国人民代表大会决定战争和和平问题；全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；全国人民代表大会常务委员会有权决定全国总动员和局部动员；中华人民共和国主席宣布战争状态，发布总动员。除此之外，战争状态法律体系的组成部分还包括《国防法》《兵役法》《预备役军官法》《人民防空法》和《国防交通条例》等。

（2）一般的紧急状态。与战争状态相对的是一般的紧急状态。我国在2004年宪法修正案中首次将“紧急状态”写入宪法：宪法规定全国人民代表大会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；中华人民共和国主席宣布进入紧急状态；国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。在一些单行法中也无法避免涉及紧急状态，如《戒严法》第2条、《专利法》第52条、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第26条、《公安机关人民警察内务条令》第21条等。此外在我国批准和签署的国际条约、协定中，涉及一般紧急状态法的法律制度达20余个。但是，统一、独立的紧急状态基本法还不存在。

（3）恐怖性突发事件法。恐怖性突发事件在一般紧急情况中危险度最高，随着“9·11”事件的发生，世界范围内的宗教极端主义和民族分裂主义的兴起，近几年，在我国新疆地区活动的“东突”恐怖势力也趁机兴风作浪，促使我国逐渐认识到建立恐怖性突发事件应急机制的重要性，但我国至今尚无国内法意义上的专门的反恐怖法出台。在法律制度上，除了最高人民法院、最高人民检察院、公安部2001年联合发布的《关于依法严厉打击恐怖犯罪活动的通知》以外，反恐怖机制主要体现于我国参加或缔结的国际条约、协定中。如何在国内法中和谐地反映这些在条约和协定中的应急措施是我们当前恐怖性突发事件立法的主要问题。

（4）骚乱性（群体性）突发事件法。我国现阶段应对骚乱的主要法律是《戒严法》，除此之外还有《公安机关人民警察内务条令》第13条、《民兵战备工作规定》第39条的规定等。

（5）事故性突发事件法。我国目前关于事故防治的立法范围非常广泛，由于事故原因种类较多，因此大多数立法是针对具体的事故。立法形式也涉及法律、法规、规章等。主要的事故防治法包括：交通事故法律、核事故法律、公共卫生事故法律、火灾事故法律、生产安全事故法律。

（6）灾害性突发事件法。目前我国在各种类型的灾害领域，都已经制定了相应的法律来规范防灾突发事件应急工作。如以灾害的种类划分，主要包括以下几个方面：地震灾害法律、洪灾法律、环境灾害法律、地质灾害法律。从总体上看，我国在构建突发事件应急法律体系方面已经取得了一些成绩，主要表现在：已经实施的《突发事件应对法》是一部兜底性的应对突发事件的龙头法；另外针对一些易发性突发事件类型，都由全国人民代表大会常委会制定了相应的法律予以调整，保证突发事件应急的有法可依。如《安全生产法》《矿山安全法》《传染病防治法》《防震减灾法》《防洪法》《消防法》《水污染防治法》等；针对一些重要的危险程度高的突发事件类型，不仅有概括性质的法律的规制，还及时制定了相应的行政法规，使其更加具体、更加具有可操作性。如《防洪法》和《防汛条例》、《传染病防治法》和《传染病防治法实施办法》、《矿山安全法》和《矿山安全法实施条例》、《水污染防治法》和《水污染防治法实施细则》等。针对一些具有发展不确定性的突发事件类型，不仅规定有一般紧急状态下的应急措施，还制定了特别紧急状态下的应急措施，如《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》、《防震减灾法》和《破坏性地震应急条例》、《安全生产法》和《特别重大事故调查程序暂行规定》等。

4．公共安全应急法制建设重点

尽快完善各层次、各领域的应急法律规范，关键是制定出我国的紧急状态法；此外还要通过完善相应的法律规范，逐步健全与重大突发事件应对机制密切相关的法律制度，包括行政程序法制、行政强制法制、政府信息公开法制、行政征用（征收）法制、行政指导法制、紧急刑事法制、纠纷解决法制、国家赔偿（补偿）法制。公共安全应急法制的核心和主要规范包括：宪法中的紧急条款、统一的突发事件处置法或紧急状态法。应急法律规范体系中还包括单行的应急法、单行应急法的实施细则及针对公共安全应急法制某一独立环节的专门立法等。