公共安全应急管理相关理论研究概况

第三节　公共安全应急管理相关理论

一、危机管理理论

20世纪60年代初美国学者提出危机管理的概念。清华大学学者薛澜在《危机管理：转型期中国面临的挑战》中定义了危机管理，认为危机管理就是在紧急状态下，对爆发后严重影响社会正常运行，对生命、财产、环境等造成威胁、损害的事态，要求政府紧急采用特殊的应对措施加以快速应对的管理过程。

危机管理作为一门学科是决策学的一个重要分支，并首先被运用于外交和国际政治领域。随着社会的多元化发展，城市功能日趋复杂多样，各种突发公共事件的发生逐渐呈现出上升态势。在这种大背景下，现代危机管理范畴不断扩展，从单一的政治危机领域发展到社会整体的各个层次，涉及自然灾害、经济领域、政治危机、文化冲突等多个方面。西方当代危机管理理论已经趋于成熟，具有如下特征：

第一，研究目的由原来的政治目标转变为建立整合的突发公共事件危机管理体系，实现有效的危机管理，维护稳定，确保经济、社会的正常发展。

第二，研究内容从单一的政治危机扩展到公共管理的各个领域。这是因为现代社会是一个大系统，牵一发而动全身，任何领域的突发事件都有可能带来公共管理领域的危机。

第三，研究重点由重视危机现场应对到重视危机的全生命周期，尤其重视危机前的预警研究。

第四，研究导向由本国情况研究走向跨国比较研究。美国、日本、欧洲诸国危机管理实践各具特色。现代危机管理理论是在总结各国危机管理实践的基础上发展起来的。

第五，研究方法上的立体分层研究。体现了当代危机管理研究多元化和全面融合的趋向：从单纯定性研究到定性、定量相结合；在个体层面上运用心理学、博弈论；在组织层面上运用组织理论、管理理论；在社会层面上运用社会学、政治学、经济学等。

目前，我国的危机管理研究还处于初级阶段，应该充分借鉴西方发达国家现有理论成果和实践经验，深入地思考我国危机管理体系建设问题，根据我国当前实际情况，在应急管理立法、机构设置、突发事件预警、信息传递机制、全社会合作协调等方面逐步发展和完善。

二、灾害学理论

灾害指在自然界的矛盾运动以及自然界与人类的矛盾运动中，由自然因素、人为因素的叠加，对人类生存发展及其所依存的条件和环境造成严重危害的非常事件和现象。

灾害是对能够给人类和人类赖以生存的环境造成破坏性影响的事物总称。灾害不表示程度，通常指局部，可以扩张和发展，演变成灾难。如蝗虫虫害的现象在生物界广泛存在，当蝗虫大量繁殖、大面积传播并毁损农作物造成饥荒的时候，即成为蝗灾；传染病的大面积传播和流行、计算机病毒的大面积传播即可酿成灾难。一切对自然生态环境、人类社会的物质和精神文明建设，尤其是人们的生命财产等造成危害的天然事件和社会事件，如地震、火山喷发、风灾、火灾、水灾、旱灾、雹灾、雪灾、泥石流、疫病等。

灾害学是20世纪80年代兴起的一门新学科。灾害学定义为以灾害及灾害系统为研究对象的一门新兴学科，是在国家学科分类代码GB／T13745—92中有明确规定的。随着“国际减灾十年”活动的开展，世界各国对灾害研究都十分重视。灾害学揭示灾害形成、发生与发展规律，建立灾害评价体系，探求减轻灾害途径的一门综合性学科。该学科包括众多的分支学科，彼此在层次上有着明显的区别。

灾害学是自然灾害学与人为灾害学（或自然与人为混合灾害）之总称。人为灾害学属于技术灾害及人为失误的范畴问题。灾害学研究灾害的成因和时空分布规律寻求减轻灾害损失的途径。在灾害学学科体系结构中，灾害学处于最高层次，综合了所有的灾害研究成果而形成。灾害学的研究体现在宏观层次和微观层次两个方面，两大层次之间及其内部既相互区别，又相互联系。

图1－1　灾害学学科体系

灾害学涉及众多的自然因素和社会因素，是一门综合性强并不断扩展的学科，灾害学是一大类学科的总称，学科体系包括如下层次：

1．基础理论灾害学

主要研究灾害形成机理、规律、特点，也包括某些交叉学科，如灾害动力学、灾害历史学、巨灾学、未来灾害学等；也可按自然科学及社会科学做出划分，如自然科学类有灾害物理学、灾害化学、灾害及救援医学、灾害地理学、生态灾害学、环境灾害学、灾害天文学、灾害信息学等，社会科学类有灾害社会学、灾害心理学、灾害伦理学、灾害管理学、灾害经济学、灾害战略学、灾害法学等。

2．应用灾害学

主要是在基础理论灾害学指导下，根据减灾科技发展及教育要求发展起来的学科，主要有：防灾学、灾害预测学、灾害评估学（安全风险学）、灾害区划学、减灾工程学、减灾设计学、减灾系统工程、减灾决策学、灾害保险学等。

3．分类灾害学

主要按减灾部门及区域做出划分：第一，就自然灾害类型分，国内权威部门将其归纳为七大类，如气象灾害学、海洋灾害学、地质灾害学、地震灾害学、农林业灾害学、生物灾害学、天文灾害学等，如气象灾害学又可进一步分成洪涝灾害学、干旱灾害学、低温灾害学等；第二，根据灾害所涉及的产业部门又可分为工业灾害学、农业灾害学、建筑灾害学、交通灾害学、商业灾害学、旅游灾害学、军事灾害学等；第三，根据灾害的区域特征又可归纳划分为城市灾害学、农村灾害学、草原灾害学、沙漠灾害学、海洋灾害学、山地灾害学、森林灾害学等。

现在国内外正开展的灾害学研究包括自然与社会两大方面。

1．基本研究内容

（1）自然灾害事件的性质特点；

（2）自然灾害事件发生的诱发因素及其成灾机制；

（3）原发自然灾害与次生自然灾害的关系；

（4）自然灾害事件规模和损害程度的评定（含减灾措施实施实际效能的评定）；

（5）自然灾害未来发展趋势预测等。

2．灾害学研究方向

（1）要有可靠的预报意见，使之形成立项依据；

（2）自然灾害防治的经济投入一定要远小于受保护区的经济创造；

（3）自然灾害防治可分为三个不同层次水平上的目标：即延迟灾害发生时间、改变灾害事件的规模和特性、制止灾害的蔓延等；

（4）特别要认真考虑灾害对人类社会产生不利影响的问题等。

3．跨学科的灾害学研究方法

（1）历史灾害分析方法；

（2）相关因子的比较分析；

（3）典型灾例的实地调查分析；

（4）计算机技术及因特网的应用；

（5）编制减灾规划及应急预案等。

总之，灾害学研究就是要遵循灾害成因→灾害加剧过程→灾害管理决策等思路展开，此外，灾害学属于开放系统，其学科完善有待更加深一步。

三、应急管理理论

美国学者罗森塔尔认为，从公共管理的角度出发，应急是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。这个定义更为准确地反映了应急概念的内涵，即应急通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分、事态发展具有高度不确定性和需要快速决策等不利情况的汇聚。

罗森塔尔的观点描述了应急的本质特征，在此基础上，把应急界定为一种决策情势，在此情境中，作为决策者的组织（核心单元为政府）所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，为使组织在应急中得以生存，并将应急所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间及物力、人力、信息资源约束下做出关键性决策和具体的应急应对措施。

应急可以从不同的维度进行分类。如果从公共管理的角度出发，考虑到上述原则，可以将应急划分为如下各类：政治应急、经济应急、社会应急、生产应急以及自然应急。

什么是应急管理？从目前国内外学者观点看，对应急管理的界定一般包含两层含义：一是说明应急管理的目的；二是说明应急管理应该采取什么管理行为。

应急管理就是通过一系列有效管理行为来预防和处理突发公共事件，以使公共组织及其成员摆脱危机状态的行为过程。应急管理（Emergency Management）从宏观上来讲，就是指为了应对突发公共事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种突发公共事件，最大限度地减少突发公共事件的负面影响。应急管理一般是指针对突发、具有破坏力事件所采取预防、响应和恢复的活动与计划。应急工作的主要目标是对突发公共事件做出预警；控制突发公共事件发生与扩大；开展有效救援，减少损失和迅速组织恢复正常状态。应急救援对象是突发性和后果与影响严重的突发公共事件。由于应对突发公共事件需要政府采取与常态管理不同的紧急措施和程序，超出了常态管理的范畴，所以政府应急管理又是一种特殊的政府管理形态，即非常态管理。

应急管理的对象是潜在和已经发生的突发公共事件。在应对突发公共事件的过程中，政府因其责任、地位和能力之所在，必然要发挥主导作用，不仅要组织动员各种力量和资源共同应对危机，而且要统一指挥、协调、处置各项应急事务。因此，不断探讨总结政府应急管理的经验教训，提高政府应对突发公共事件的能力，成为现代各国政府和社会普遍关注的问题，重要性日益凸现。针对潜在性突发公共事件，我们要做好预测和预防工作；针对已经发生的突发公共事件，我们要做好处理计划、决策和处置等工作。

应急管理的目的有三。第一，采取积极有效的预防措施，防止突发公共事件发生，以避免公共利益和公共安全受到损失。第二，主动作为，使组织及成员尽快摆脱危机状态，进入机会或机遇的发展阶段之中。第三，应急管理与其他常规管理不同，如应急的紧迫性和长期性、预测和处置过程的不确定性、事件反应的链条效应、应对方法的权变性、参与者的心理约束性等。应急管理本身并不仅指危机发生过程的时间序列，还要考虑到每个阶段的相应行为选择。

应急管理包括四个方面的行为：第一，对突发公共事件前的预防；第二，对突发公共事件前的准备；第三，对突发公共事件做出反应；第四，突发公共事件之后的修复和重建。

如何建立应急管理机制，避免短期效应，就已经成为大多数国家共同关注的焦点问题。从各国的实践经验来看，建立一个高效的应急管理预警、处置机制，已经成为或正在成为各国突发公共事件应急管理的必由之路。

George D．Haddow和Jane A．Bullock认为：“应急管理是关于处理和避免风险的科学，包括灾害发生前的准备，灾害响应以及自然或人为灾害发生后的支持和社会重建。”

William L．Waugh认为，应急管理的目的就是使社会能够承受和应对环境、技术风险所致的灾害。

计雷认为，应急管理是在突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。

对各种突发事件实施有效的应急管理是政府的一项重要职能，也是政府的责任。政府应急管理，就是政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。

四、协同管理理论

协同学（Synergetic）源于希腊文，起初只限于研究非平衡开放系统在实践和空间方面的有序，协同学即“协同合作之学”，是由德国著名物理学家H．Haken于20世纪70年代创立的，吸收多种相关理论总结：一切开放的自然或社会系统，都可以在一定的条件下呈现出非平衡的有序结构，都可以应用协同学理论。协同学理论已经被运用于研究社会范畴的复杂系统。用来研究由完全不同性质的大量子系统（诸如电子、原子、分子、细胞、神经原、力学元、光子、器官、动物乃至人类）所构成的各种系统，在一定条件下子系统间通过非线性作用产生协同现象和相干效应，使系统形成一种自组织结构，从而放大系统的功能。简而言之，协同学是研究系统从无序到有序的理论，被应用于讨论从物理学到社会学中发生的无序和有序以及之间相转变的原理。

协同管理是一个独特的制度形式，不同于市场自发协作或者等级制度下有意识的管理的诸多过程。协同管理是一个大概念，类似的还有“网络化治理”“水平化管理”“跨部门协作”等。协同是现代管理发展的必然要求，也是现代管理学必须并且长期研究的课题。

协同管理就是尽可能地调动和拓宽社会各方面资源和参与渠道，形成政府、非政府组织、企业、个人等社会多元要素共同参与，以期利用系统中自组织的力量使得各因素之间的无序状态转为有序，从而产生大于本系统的协同效应，联动应对公共危机。

目前，对于我国公共危机协同管理的研究比较少，但从我国现有的比较成熟的公共危机管理理论来看，都有提到要在公共危机管理的过程中加强信息化的建设和采取协作、协同管理的方式达到全方位的整合资源，提高管理效率的作用。

中国人民大学张成福教授提出全面整合的公共危机管理模式：“在高层政治领导者的直接领导和参与下，透过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理提升政府危机管理的能力，以有效地预防、回应、化解和消弭各种危机。”首先，他认为应该整合危机管理，需要政府、公民社会、企业、国际社会和国际组织之间的协作伙伴关系，强调的是一种统一领导、分工协作利益共享、责任共担的危机管理。并且还要加强多边合作和国际合作，积极争取在资金、人员、技术、教育和培训以及道义上的支持，同时加强与国际组织在信息方面的沟通。从这理论中可以看出采取整合广泛资源应对危机的协作、协同管理的思想。其次，主张建立公共危机管理信息系统和决策支持系统：包括资料库、知识系统、规范模型、危机的预警系统、电子信息技术的应用平台等。及时地进行信息沟通，控制危机及其影响、加强反危机的协调工作；防止信息的误传和谣言的传播。因此现代信息技术能在公共危机管理之中发挥良好的协同管理能力。

张立荣、冷向明基于协同学理论的视角提出了我国公共危机管理模式创新——协同治理：“公共危机管理主体，包括政府部门、非政府公共部门（NGO）、企业部门以及公民个人，通过自觉的组织活动，利用网络、信息技术等现代科技手段，把公共危机管理系统中各种相互之间无规则、无秩序的要素，在一个行为目标和规范相对统一的网络结构中有机地组合起来，使系统中的各种要素由无序状态转变为具有一定规则和秩序的、相互协同的自组织状态，针对潜在的或者显现的危机，协同实施系列性的控制活动，以期有效地预防、处置和消弭危机。”因而，在应对现代公共危机中采取协同治理方式。