公共管理概论

第一节　公共管理概论

一、公共管理的含义

公共管理学是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。公共管理的研究内容很广泛，涉及非营利组织的战略层面、战术层面和操作层面;涵盖组织运营中的多种职能领域。公共管理将向着效率驱动、小型化与分权化、追求卓越、公共服务方向发展。

公共管理是对公共事务的管理。没有公共事务，就没有公共管理。在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征:①阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。②公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是要使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。③多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多，内容广泛，同时也决定了公共管理方式方法的多样化。④层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

现代社会的高速发展让越来越多的事务成为涉及公共福祉的公共事务。如何有效地管理这些事务，以使它们符合大多数人的期待?如何有效地运用电脑、网络、绩效评估工具等现代管理工具，以避免不必要的拖沓与浪费?如何在这些事务中有效地沟通各方面的意见，从而使专家与民众达成谅解与信赖?如何优化我们的政府，使它廉洁、高效又充满人情味?当代的公共管理涵盖了现代社会公共事务中所有的充满争论又引人注意的问题。我们如何理解公共理解、如何理解官僚政治、如何理解优化绩效与公平正义之间的关系，可能都将对中国社会的转型产生深刻的影响。人类的困惑往往在于，我们有时必须在道理尚未完全清楚之前有所行动，在行动之中通过反思来慢慢认识道理。我们今天的公共管理就是如此。

二、公共管理与工商管理的区别

作为管理，公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和运作等方面有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于:

(1)管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润;

(2)管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性;

(3)管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段，工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。

总之，对工商管理来讲，管理主体认为企业目标十分清楚，那就是实现利润最大化，因而更多地着力于提高效率上，集中要解决的是资源如何有效配置，人们把更多的力量放在决策、计划、组织、控制等环节上，这是一种过程管理。对公共管理来说，其目标是实现效率与公平的统一;除了要掌握好决策、计划、组织、控制等环节外，还要认真履行公共责任，用好公共权力，提倡公共道德;解决资源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解决社会问题，如何增进公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要讲过程管理，又要讲结果管理。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

三、公共管理的类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，让我们对它们的类型作以分析。

从宏观角度而论，公共管理可分为三类:一是对国家公共事务的管理;二是对政府公共事务的管理;三是对社会公共事务的管理。

(1)国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义:“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能:①立法;②司法;③执行、行政管理。”这是广义的政府(国家)观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

(2)政府公共事务。《美国百科全书》指出:“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

(3)社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”含义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括:教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业;社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

从阶级性和公益性特征方面看，由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以从理论上把公共管理分为对政治性公共事务的管理和对社会性公共事务的管理两类。

所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交、司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育、科技、公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。

四、公共管理的产生与发展

作为一个相对独立的研究领域或学科，公共部门管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。它的研究方向是1887年威尔逊(W.Wilson)在《行政之研究》一文中确定的，其相对独立的学术框架的建立，以1926年怀特(Leonard D.White)的《公共行政学研究导论》和1927年威洛比(William F.Willoughby)的《公共行政原理》这两本教科书的出版为标志。在一百余年的发展历程中，该领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学(在英国、新西兰、澳大利亚等国被称为“新公共管理学”)。在西方特别是在美国，从公共行政(Public Administration)到公共政策(Public Policy)和公共管理(Public Management)，并不仅仅是学科术语使用习惯的不同或时髦不时髦的问题，也不只是该领域的学院或研究所为吸引学生而采用新招牌的问题，它们代表了公共部门管理研究发展过程中依次出现的三种研究途径或范式^[1]。

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现了对公共事务管理的社会活动。从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段:①在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理;②在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是公共行政阶段。从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要;政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段保证公共事务管理的有序规范。

第二阶段是公共政策阶段。在20世纪60年代末70年代初兴起，标志着公共行政学范式主导地位的终结以及政府管理研究新范式的出现。西方公共管理研究领域出现了另一个影响更深刻、更广泛的趋势，这就是政策科学或政策分析途径的兴起。针对传统公共行政学过分强调的组织结构(官僚体制)的研究，将政治(政策制定)与行政(政策执行)分离等弊端，政策科学的倡导者主张形成一门以政策制定系统和政策过程作为研究对象，并以端正社会发展方向、改善公共决策系统和提高政策质量为目标的新学科，从而形成了政策科学研究的新范式。

第三阶段是公共管理阶段，从20世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

到了20世纪80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践，特别是政府改革实践的推动下，在英、美等国出现了一种“新公共管理”运动，这种运动的目标是以公共部门管理问题的解决为核心，融合多种学科相关的知识和方法，创立一个新的公共管理尤其是政府管理的知识框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。新公共管理学者来自于公共行政学、经济学、政策分析、管理学等学科领域;它突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、政策科学、管理学、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理之中;它在保留传统公共行政学、政策科学的某些主题基础上，在研究领域及主题上有重大的突破与创新，涉及诸如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、公共选择、政府失败、多元组织等大量新主题;新公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”或“市场导向的公共行政学”;它提供了一种当代公共管理的新模式，在处理公共管理实践尤其是政府与市场、企业和社会的关系时提供了一整套不同于传统行政学的新思路。“新公共管理”运动对传统的公共行政学和政策科学提出了严峻的挑战，它大大地改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共部门管理学科的又一次范式转变。这种范式正逐步取代传统的公共行政学和政策科学的范式而成为当代西方公共管理研究的主流。

尽管从公共行政学到政策科学再到公共管理学是西方公共部门管理研究发展的三个阶段，但更准确地说，在目前西方公共管理学界中，传统的公共行政学、政策科学和新公共管理学三种范式共存，它们是公共管理研究领域的三种学派、三种研究途径。它们有着各自的支持者、学术团体、杂志、研究纲领和学术活动，甚至在美国公共部门管理研究的学院的名称也体现这一点，有的仍然称“公共行政学院”，有的叫“公共政策学院”，有的则命名为“公共管理学院”，而MPA(公共行政硕士)或MPP(公共政策硕士)则是该领域硕士的统称。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的、开放的管理体系。

总起来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式、方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

五、实践中的公共管理

实践中的公共管理一般包括:战略管理、人事管理、绩效管理、财政管理以及电子政府等内容^[2]。

(1)战略管理。战略管理是公共管理的特有内容，相对于过于关注内部问题的传统行政模式，公共管理更加注重公共部门的长期战略。战略管理致力于脱离日常的管理任务，而以系统的眼光审视组织未来的长期状况。它力图给组织一个准确的定位，以面对一个变化的、不确定的未来。

对任何组织而言，没有战略就没有了方向。尤其是在次级项目发生冲突时，战略眼光对于各种项目轻重缓急的排序就非常重要。战略管理首先是作为企业经营的一种方式，出现于20世纪80年代。它在等级制组织的各个层级，作为终极目标，使企业价值、管理能力、组织责任以及将战略决策和运作决策联系起来的行政系统都有所发展。战略管理并不是纸上谈兵的夸夸其谈，它与实际运作并无根本的对立，它将战略贯穿于组织的所有部门，并涵盖每个体系，在界定每一层级的微观项目时，这种宏观的判断都体现于其中。

公共管理中的战略管理受到4个原则的指导:①关注长远;②目的与目标融入统一的等级制;③不仅要适应环境而且要尝试;④改变环境，努力贯彻战略并积极完善。

一般而言制定战略管理包含以下几个步骤:①根据环境发展趋势、总体方向描述组织的关联历史因素;②根据现在的优势与劣势、未来的机遇与威胁分析判断目前的形势;③制定出当前要解决的战略问题议程;④涉及战略选择方案，以解决需要优先考虑的问题;⑤根据利害关系人和所需资源评价战略选择方案;⑥通过调动资源和对利害关系人实施管理以贯彻需要优先考虑的战略。

增强对战略的关注是公共管理有别于公共行政的重要内容之一。在以服务而不是行政为重心的公共管理中，政府部门同样会不断面临重组、合并、裁减、民营化甚至是撤销。战略管理对于公共管理部门继续生存下去有着积极的助益。然而，战略管理不应该以一种刻板的方式被引入公共管理，战略管理的着眼点仍然是行动。只有当它帮助决策者通过战略方式进行思维与行动时，它才是有价值的。

(2)人事管理。公共管理仍然大部分存在于政府机构之中，即使是非政府组织也或多或少地采用着官僚制。因此内部人事管理的问题始终是公共管理无法回避的问题。

传统的公共管理部门的人事管理制度为体制内的公务员提供了一种获得稳定感的途径。公务员制度的超党派性、中立性的特点适合公共服务的行政和技术特点。公务员从初级职位通过等级制度，凭借等级升迁，这一切可以培养公务员对部门和公共服务的职业意识和忠诚感。传统行政模式中的人事管理几乎完全遵循了马克斯·韦伯的官僚制理论。

在韦伯的理论中，个体公务员有一套特定的工作条件。这种公共服务等级序列中的职业具有如下的特点:①根据功绩来招募人员;②统一的服务机构、对招聘和雇佣条件的独立的、非政治的控制;③严格的解雇条件;④基于工资的、有规律的职位等级制度;⑤功绩晋升制度;⑥特殊、稳定的退休养老金制度;⑦特殊、严格的申诉、诉讼制度。

公共管理的服务功能既是一项生产功能，又是一项管理任务。由于传统的公务员人事制度存在着诸多问题:①僵化的等级制度无法适应快速的社会变革;②公务员经常只专注于自己的事务，对公共服务的整体价值却往往无动于衷;③更重视公平而非实现结果的能力，因此它也许能够培养有能力的行政官员，但是却难以培养出有能力的管理者;④公务员的选拔，往往只流于程序上的公正，实际上却是鼓励趋炎附势者而排挤有能力的人;⑤按资历进行选拔，意味着在相同资历的对象中绩效难以衡量，这实际上往往只能保证庸才的出现;⑥绩效测量的缺乏会带来选拔人才上的问题，派系问题成为常见的现象。

随着机构改革及建设专业化公共管理干部队伍的需要，随着社会主义市场经济体系的逐步完善，政府在推动经济发展和社会资源配置中的职能与角色正在发生着深刻的变化。要转变政府职能，实现政企分开，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，政府公务员应首先转变观念，优化知识结构，提高现代行政管理水平，从传统“干部”的角色转变到现代公务员的轨道上来。

现代公共管理的人事制度相对于传统的行政人事制度体现出更注重结果、更富有灵活性、更有激励性的特点。它旨在打破僵化的等级制结构并提供灵活性，并汲取了更多私营部门的优点。它非常注重的是如何建构公共管理者的角色。相比传统的公共行政，公共管理的人事制度体现出如下几个特征:①与行政相比，公共管理的人事职能变得更具战略性;②管理模式正倾向于从专制主义模式向理性主义、绩效主义模式转变;③公共管理的人事制度变得更加灵活而非标准化;④一方面，大部分非管理人员继续那种传统的稳定的人事合同，另一方面，管理人员越来越多地通过个人雇佣合同为政府服务;⑤政府的人事职能开始更多地接近私营部门的人事管理模式。

(3)绩效管理。绩效管理改革的发源于英国的财政管理议案(FM I)，其目的是在公共部门内部寻求效率的制度化。绩效包含成绩和效益的意思，也同时兼有执行、履行和结果、影响的含义。政府绩效是最近30年中随着西方国家行政理论创新而确立的一个重要概念，它也被称为国家生产力、公共生产力。绩效评估的一般目标是，监督并推动工作人员和机构实现组织目标的进程。公共管理最为让人关注的特点就在于它在大部分的管理中都引入了绩效管理。许多政府部门都运用绩效指标来衡量其工作成效。公共管理部门根据其不同的目的制定不同的绩效指标。绩效指标是一种用来测量组织在实现其既定目标的过程中所取得的进展情况的方法。在任何组织中都可以制定出统计标准，尽管在这方面公共部门会比私营部门遇到更多的困难。行政人员的工作绩效也将比以前获得更加系统的测量。

公共部门的绩效测量总是难以摆脱这样的困难。许多公共部门的利益是难以被量化的，片面强调绩效评估的作用往往会让公共部门将注意力片面集中于可以被量化的因素之上。比如经济权重比普通民众的幸福感往往更容易量化，但是政府如果片面追逐经济指标，却不一定能够提高民众的幸福感。

各种各样的评估模型、指标体系让人们很容易注意到绩效管理具有很强的专业性与技术性，但是却往往会忽略掉它隐蔽的政治性。什么因素被纳入指标体系，什么因素未被纳入指标体系，指标的权重是如何确定的，这其中的原因往往不是技术性的而是政治性的。虽然民众在各种以顾客中心型的绩效评估中拥有了很大的影响力，但是起核心作用的却始终是专家集团。

(4)财政管理。财政管理经常被视为政府内部管理中最为重要与最为关键的部分。资金的使用决定了政府活动的性质和范围。由于对政府支出的需求总是远远超出政府偿付的能力，所以预算的实质是在财政资源有限的前提下对可供选择的支出之间进行选择的机制。

政府预算主要有两种职能:经济职能和财政职能。①经济职能的实质是政府通过预算来影响经济。预算的经济职能一般包括: a.配置政策，即资源在公、私部门之间的配置。b.分配政策，即政府对公民之间财富和收入的不平等进行纠正。分配政策最为常见的就是社会福利的支出。c.稳定政策，即政府通过预算政策来提高整体经济水平。②财政职能意味着政府在相互冲突的各种目标之中寻求有效的财政平衡。预算的财政职能类似于会计职能。它一般包括: a.在预算部门内部对政府和公共部门的总支出进行评估。b.作为立法机关对政府处理财政事务进行核算和控制的工具。

传统的财政管理被称为线性项目或投入预算。这种预算以一年为限，它仅包括行政过程中的投入，在既定预算中进行分配的资金总额通常将表明从上一年批准的支出中逐步递增的变化。传统预算有如下的特点:①将资金配置在那些特殊的支出项目或类型上，而这些项目或类型是行政任务的主要投入。这些项目和支出典型地包括人员、设备、邮递方面的费用以及部门运营所用的临时性项目的资金。②预算包括上一财政年度收入和支出的比较。③对于即将到来的财政年度而言，预算又一个明显的趋势是，它是以上一年度的预算记录为基础。这被称为渐进性预算，体现了一系列在上一年度基础上的不断增长。

传统预算制度虽然欠缺灵活性，但是它非常便于管理者进行控制，可以带来细致入微的财政监督，因为它可以很容易地看到资金是否用在已通过的项目之上。线性项目预算存在如下问题:①它强调投入而非产出。从预算数字中不能清晰地看到部门或机构实际上的工作效果。②线性项目预算一般只有一年的时间。这意味着预算缺乏对长远变化的估计。③预算中详细说明的支出项目非常严格。如果资金被配置到特定的投入，它们总会一如既往地被花费掉，否则下一年度的预算就很可能被削减。浪费因此具有了合理性，甚至出现了各个部门想方设法花钱的现象。④传统预算中的信息匮乏导致了组织缺乏改革的能力。

公共管理在财政管理上的变革主要体现在如下几个方面:①预算改革。公共管理中的项目预算直接将资金更多地用于实际政策目标的实现或产出上。在项目预算之下，政府活动被分配到项目、子项目、活动和组成部分这样的等级结构中去。项目预算方法可以更好地配置资源、增强对未来的计划、能够更好地进行管理实践。②会计改革。公共管理倾向于采取权责会计。它的主要目标是比较一个报告期限内所产生的经济成本总额和所增加的经济收益总额，既包括资产价值，也包括它们的贬值。③签约外包。公共管理部门为了节约成本，经常采用签约外包的方法。这让政府在处理资金的方式上更像是私营部门。④预算权力的下沉。为了项目运作的便捷和高效，政府逐渐地将部分的预算权力下放给部门管理人员。

人们普遍认为在世界各国的新公共管理运动中，财政改革是基本成功的，但是还是有一些对于财政管理的批评。这些批评指出:侧重于产品和绩效的项目预算，往往无法运用于高度政治化的公共管理;签约外包的成效也往往没有人们估计的那样乐观。

(5)电子政府。每一种技术上的进步，都会带来人类社会内部组织的变化。随着信息革命与私营部门在电子交易与电子商务方面的发展，公共治理的变化也随之发生。这种变化常常被称为“电子政府”，指使用信息技术以更加便利、顾客导向、成本—效益等这样不同而又更好的方式为公众提供服务。广义的电子政府包括:电视会议、语音数据进入系统、互联网和个人局域网以及交互电视等电子技术。

信息交流技术的改变的意义可能是深远的，因为它不仅改变大多数公共服务的提供方式，而且还将改变该政府与公民之间的基本关系。电子政府主要表现如下几个方面:

①政府与公民的关系。电子化政府将促进政府与公民的联系。服务提供系统可以链接到公民的个人需要之上。电子化政府可以使公共机构随时根据顾客的需要提供更多的服务。这种服务强化了将公民视为顾客的想法，并让公民了解了更多的可以获得的政府服务的信息。

②政府与企业的联系。作为市场中的一个经济主体。电子政府的发展让公共组织也在提供服务和采购系统上增强了与企业的互动。政府在采购中同样希望做到节约与快捷，电子政府可以实现这样的意图，比如电子合同、在线拍卖。

③政府之间的关系。政府机构之间的电子联系，可以大大缩短各个部门之间信息交换的时间，提高政府的服务效率。

电子政府与公共管理改革形成了强有力的结合。它既能够帮助行政人员更有效地提供服务，也能够帮助管理人员更全面和迅速地了解组织内外的信息。虽然电子政府的潮流看起来是不可阻挡的，但是它并没有完全打消人们的疑问:①在数字洪流中落伍的公民是否会被公共管理系统所遗忘。②信息技术的发展会给隐私和安全带来更大的压力。③计算机技术的发展可能会带来权力的更加集中，并且在社会中形成一个信息权力集团^[3]。

六、公共管理的学科体系^[4]

什么是公共管理学?简单地说，公共管理科学是以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么以及如何进行管理的科学。它是研究公共部门管理过程及其规律的科学，它是以哲学、政治学、经济学、管理学、法学、社会学、行政学、信息科学等多学科构成的学科群。主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。中国公共管理学的发展，是建立在政治学和行政学的学科基础上的公共管理学，应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题;不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目、环境、战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理(学)的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。

1924年美国希拉丘斯大学麦克斯韦尔公民与公共事务学院首开先河之后，公共管理研究生教育在欧洲、北美的一些发达国家中，已有超过半个世纪的办学历史。尤其是从第二次世界大战以来，各种社会问题日益增多，且愈加复杂，从而对政府官员及公共机构的管理人员的专业素质提出了挑战，促进了公共管理人才教育培养工作的蓬勃兴起。目前，该学科已成为很多国家培养高层次、应用型公共管理人才的主要途径之一。在西方，它源于20世纪初形成的传统公共行政学和60～70年代流行的新公共行政学，在我国，它最早被称为行政学或行政管理学，隶属于法学类一级学科政治学门下，1997年研究生培养学科调整后才正式成为管理学大门类下的一级学科。目前它包含原行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理5个研究生二级学科。

按照公共管理活动的主体、客体与方法三个基本范畴，建构起公共管理学的研究体系。概略地说，公共管理学的研究体系应包括如下三个部分^[5]:

(1)主体篇，主要内容包括:公共组织理论;政府职能理论;党政关系理论;政社关系理论;政事关系理论;政企关系理论;社会中介组织理论;社区发展理论等。

(2)客体篇，主要内容包括:公共事务的基础理论;公共产品与公共服务供给;公共资源的保护与开发;公共安全与公共秩序维护;新兴公共社会问题;公共财政与预算管理;公共人力资源管理;公共组织外部关系协调等。

(3)方式篇，主要内容包括:依法治国与以德治国;决策的科学化与民主化;从统治到治理;管理模式的转换;战略管理;项目管理;绩效管理;新技术对管理方式的影响等。