第六节 国外公共安全应急管理实践
一、管理模式
欧美等发达国家经过多年的摸索，已建立一套行之有效的公共安全应急管理模式，如欧洲国家处理疯牛病等危机，美国“9·11”面对恐怖活动采取有效迅速的国际协作等。目前，世界各国的公共安全应急管理模式大体可分为：
以联邦应急计划为法律基础，总统直接领导，联邦紧急事务管理局等核心机构协同运作的美国危机管理体系；
以内阁总理负责，内阁房官直接管辖，集国防安全危机管理、防灾减灾于一体的日本内阁危机管理体制；
归司法部所属，承担民防职责，协调联邦政府对重点灾害地区物质帮助，提高地方政府应急管理能力的澳大利亚应急管理体制；
由国防部领导，其他部门密切配合，承担安全保障和灾害预防的加拿大关键基础设施保护与应急办公室制度。
这些管理体系通过采用先进的地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、卫星遥感系统（RS）及通讯网络系统等，实现了公共安全应急管理技术的体系集成与辅助决策支持。
二、政府责任
总结发达国家政府在公共安全应急管理中的责任，主要有以下几个方面：
1．建立公共安全应急管理法律法规制度
主要发达国家的应急管理行动和措施严格按照法律和制度实施，为公共安全应急管理提供全方位的制度保障。法律和法规一般会明确规定公共安全应急管理机构的组织与权限、职责与任务，同时还有可操作性的指南和手册，从立法上保障了应急救援的实施。美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，建立了以《国家安全法》《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系。
韩国危机管理机制比较有效，也主要得益于完整的法律体系。韩国有关危机事态应急管理的法律分为战争灾害、自然灾害和人为灾害三个大类，其中包括《自然灾害对策法》《农渔业灾害对策法》《灾害救济法》以及《灾害对策法》《高压气体安全控制法》《生命救助法》等，为有效应对各种突发性灾难提供了权威的依据。
2．突发公共事件管理的核心是首长负责制的中枢指挥系统
一些国家成功的经验表明，危机管理的成败关键在于是否有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统，该系统不仅体现一国最高领导层的战略决策效能和危机应变能力，同时也扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。目前，其他国家根据各自的国情和国力，建立了适合本国国情的危机管理系统。
3．培养和提高公民的安全意识与抗危机能力
重视全民的安全教育，应对灾害培训和实地演习等素质教育。通过这些教育，使公共安全应急管理成为全民事业。德国把增强国民的危机意识作为危机管理的一项重要内容，政府利用“危机预防信息系统”向人们集中提供各种公民保护以及危急情况下自我保护的知识。通过宣传手册、互联网、展览以及听众热线，重点介绍如何应对新型急性瘟疫、化学品泄漏和恐怖危机等；居民保护与灾害救助局出版《居民保护》季刊，普及防灾救灾知识。
4．利用民间社会组织的力量参与事故处理
在这方面美国做得最出色，特别注重建立民间社区灾难联防体系，通过各种措施吸纳民间社区参与危机管理。民间力量的加入，极大地缓解了社会对政府的压力。
5．立足国情进行公共安全研究
从几个国家公共安全理念的演进过程和研究现状来看，各国的公共安全理念都建立在各国不同的国情之上，公共安全的发展也根据各国不同的发展时期有其特定的发展模式和发展历程。日本的公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防，自然灾害防御法规也相对比较健全；美国的公共安全侧重于维护其世界大国的地位；俄罗斯的公共安全倾向于事故救援和技术性灾害的研究，有比较完善的公共安全体系；而法国的公共安全研究则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制定。
6．重视国际合作和理论研究
在全球化的今天，各国的联系越来越密切，公共安全应急管理也离不开国际合作，像毒品走私、恐怖活动就需要全球的通力合作加以遏制，发达国家在这些方面的做法值得我们学习。此外，这些国家还十分注重对安全理论的研究，并设立了专门的机构。
三、发达国家应对社会公共安全问题的特点
在世界宏观形势的影响和民众安全需求增强的推动下，发达国家的主要城市已经建立了比较完善的城市应急联动系统，以应对各类突发性公共事件的发生，其应急总体上具有如下特点和发展趋势：
一是应急法律规范的专门化、体系化。这些国家大都具有一部统一的紧急状态（或危机管理）法律，通常规定宣布紧急状态权力的行使主体、程序、对公民权利的限制以及权利救济等内容。
二是机构人员的专门化、专业化，设置专门的危机管理体制和机构。
三是危机管理体系出现多元化、立体化、网络化发展趋势。许多突发公共事件需要来自不同部门和机构的联合与协调，故需以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对危机。
四是危机管理中的政府应急管理行为程序的规范化、制度化、法定化。许多国家的危机管理行为都有相应的法律规范作为依据和准则，政府机构所制定的政策、采取的措施需以议会的立法作为根据，这有利于保证突发事件应对处理措施的正当性和高效性。
五是危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解机制逐步完备。
六是民间力量的参与。在危机管理领域，政府在掌控资源、人员结构、组织体系等方面虽有优势，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危机预警、危机准备阶段，还是在危机发生后的灾难救助阶段，都应积极吸纳和发挥民间力量的作用，提高危机处理的效率。
四、西方国家公共安全及应急管理工作的启示
首先是政府要高度重视这项工作。西方国家在经历了“9·11”恐怖袭击、伦敦地铁爆炸、巴黎北部地区骚乱等一系列事件后，充分认识到防范恐怖袭击及应对突发事件的重要性，开始深刻反思在重大紧急事件处置中的缺陷与不足，公共安全意识和危机防范意识明显增强。从国家到城市，公共安全及应急工作已成为政府的一项重要职能，被摆在前所未有的高度来认识，普遍采取行之有效的措施，积极化解危机，防患于未然。我们也应将这项工作摆在很高的高度，未雨绸缪。其次是完善的社会公共安全应急机制、体制、法制必不可少。再次是政府要加强对应急资源的整合，确保信息畅通。在危机处理过程中，政府应重视对资源的控制与整合。四是要加大科技投入，注重公共基础设施的建设。积极发挥高科技在准确、高效处置突发事件中的作用。五是应注重对公共安全和应急管理工作的培训，知识的宣传教育。
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