国外公共企业监管实践与经验

5.3　国外公共企业监管实践与经验

经过多年的探索，西方发达国家在公用企业经营领域已逐步形成了一套比较科学的监管体系。虽然各个国家及各个行业的监管方式与内容各有不同，但它们都有一些共同的规律性。这些对我们国家今后在公用企业经营领域开展科学有效的监管会有重要的借鉴作用。

5.3.1　西方国家在公用企业经营领域的政策与法律监管

从主要西方发达国家的经验看，对公用企业经营领域的政策调控主要体现在实施政策与法律的监管。

在政策监管方面主要体现在：第一，对公用企业的经营活动实行比较严格的管制，主要是为了避免重复建设造成资源浪费及防止公用企业收取垄断的高额资费，造成资源配置的扭曲；第二，在很长一个时期内，许多国家的公用企业都是由国家投资经营，这些企业经营上出现困难时，国家必须给予财政补贴。由于它们经营内容的公益性，使得很多时候把对公用企业的补贴当成了对社会的补贴。即使由于企业经营亏损也都想办法由政府给予补偿，以避免公用企业的破产。

在法律方面主要是制定行业专门的法律与反垄断法，对公用企业经营领域的规范，它们成为政府对公用企业实行管制的法律依据。在电信、邮政、民航、铁路、水、电力、煤气等领域，各国都制定了专门的法律来规范其行业的经营活动。

5.3.2　监管的发展与变化

在很长时期内由于受到技术、经济与社会发展的影响，大多数国家都认为公用企业经营的领域属于不能竞争的自然垄断行业，因此都把它们定义为垄断的、需要政府严格管制的特定市场。随着科学技术的进步及社会的变革，人们开始对这些行业的管理问题进行重新认识。经过十几年的探索，在一些国家公用企业所经营的领域发生了巨大的变化。主要体现在以下几个方面：

1.放松管制。随着西方国家的经济发展与市场发育的成熟，使这些国家开始了对传统的属于严格管理的公用企业经营领域放松了管制。它给经营者及想要进入的企业更多的自由空间，从而在制度上激励了企业提高效率。

2.民营化。20世纪80年代之前，西方主要国家的公用企业大多数是由国家投资与经营。80年代以来西方国家兴起了非国有化——民营化的运动。在公用企业经营领域，大量的国有企业被出售，它们几乎包括了公用企业经营的所有领域。其主要原因就是原有的经营机制使企业的运行效率太低、社会对公共产品多样化的需求、企业发展与单一投资渠道不足的矛盾需要解决等。

3.引入竞争机制。技术进步使人们对传统自然垄断领域的经营方式产生了变化，使这些典型的自然垄断企业不再具有独占性。以电信业为代表的新技术的快速发展从实践上打破了单一企业的垄断是最好的资源配置的经济学神话。之后在电力、民航、铁路、煤气及公共交通、水等行业中都引入了竞争机制。它给社会带来了福利的提高，这几年很多国家通信资费大幅度下调就是引入竞争的直接结果。

5.3.3　以通信业为例看世界各国的监管现状

放松管制、引入竞争是国际上垄断性产业改革的基本做法，为我国提供了一定意义的借鉴作用。国际上对垄断性产业的改革也在实践和探索中，其做法与结果各有不同。

近年来，世界各国在电信改革中，特别是根据WTO基础电信协议的要求，普遍组建了独立的电信监管机构，目前全球已有近百个国家建立了这种机构。它是一个依据电信法设立的专门机构，主要任务是执行法律，并拟订法律草案和在法律授权范围内制订实施办法。有独立的财政来源，公正独立地行使职责。以下是一些国家的电信监管机构设置情况：

1.美国

美国是世界通信与信息技术最发达的国家，美国的电信改革在一定程度上影响着世界电信改革的进程。

国家电信与信息局（NTIA）是美国总统关于电信与信息事务的政策咨询机构，设在商务部，负责电信与信息政策的研究、制订，协调国际政策，参加有关国际会议，同时负责政府系统（包括军队）使用频率的分配与管理，编制280人。

独立电信监管机构——美国联邦通信委员会FCC，是根据1934年“电信法”设立的，独立于政府的法定机构，不是总统下属的政府组成部门。FCC是电信法的执行机关，根据电信法的授权，独立行使电信监管职责。它可以在电信法授权范围内，制订发布实施办法，并且强制执行。FCC是有关电信监管问题的最后决定者，如有关方面（包括政府）有异议，只能通过法庭裁决或修改法律解决。FCC有5名委员，其中执政党3名、在野党2名，任期都是5年，分别交错一年任职，执政党1名委员任主席。FCC委员由总统提名、国会通过，除因重大过失遭受国会弹劾外，总统也无权罚免。

FCC经费实际是从电信企业收取的频率占用费和业务经营许可费中支出，但要先上缴财政，再根据国会批准的预算拨付使用。FCC实际上管辖了通信与信息业中所有需要国家监管的事务，根据不同的技术与服务，下设五个业务职能局，分别负责管理公共电信、无线电波、专用无线电、大众媒体（广播、电视）和有线电视。FCC编制1729人，年度预算1.87亿美元（1998年）。

根据技术进步和三网融合的发展趋势，FCC已作出决定，要将内设的监管公共电信与监管有线电视的机构合并，统一设立一个“竞争监管局”，统一政策、统一管制。

由于美国是联邦制国家和历史的原因，本地电话仍由各州的公共事业委员会管理。但是1996年新电信法已将制订本地电话竞争政策的职责交给了FCC。而目前的两级分权在地方利益与全局利益发生矛盾时，常常会造成许多冲突，使得中央政府的政策难以贯彻下去。作为代表政府实施管制职能的联邦通讯委员会（FCC），目前的做法主要是放松管制。

美国1996年通过的《联邦通信法》具有里程碑式的意义，这项法案的首要精神是促进竞争，尤其在本地电话领域。美国、加拿大等国的经验表明，在电信领域引入竞争后，用户会获得诸如低资费、高质量、多选择等收益。除此之外，1996年《联邦通信法》还决定放松管制，以减少管制给用户带来的不必要负担。

事实上，引入竞争与放松管制已经是全球电信监管发展的趋势。在一个经济日益全球化的世界里，只有充分的竞争，才能给用户带来最大的收益。1994年乌拉圭回合谈判通过的服务质量总协议的电信附件，以及1997年的基础电信谈判都明确提出建立公平的竞争环境，防止电信领域的反竞争行为。然而，在过去的几年中，美国在这方面做得还很不够。1996年美国实行的《通信法》允许Verizon、Qwest、南方贝尔、SBC这些前垄断商进入有利可图的长途语音和数据传输市场，条件是对竞争对手开放自己的线路。但在整整两年时间，贝尔公司只在四个州通过联邦通讯委员会的认证，符合《通信法》所规定的条件。其中两个州，堪萨斯州和俄克拉荷马州还是在联邦通讯委员会前主席克纳德离任前最后一周才通过这项认定。

布什上台后唐逊接任了众议院能源与商业委员会主席这一要职。这一任命或许意味着今后几年美国基础电信管制政策将发生重大调整。因为在过去的两年中他一直在批评联邦通讯委员会实施《通信法》措施不力。指责联邦通讯委员会办事拖沓。他们计划对这个委员会进行改革，削弱它的权力。可以预料，在今后几年美国电信市场的竞争将会更加激烈。一场对基础电信管制的变革已经箭在弦上。

2.巴西

巴西国土面积、人口、GDP在拉美地区都位居第一，同时也是世界上较大的发展中国家。在政企合一、垄断经营的时期，巴西电信业实行中央与地方政府两级管理，电信资费与市场监督由地方政府负责管理。1997年巴西出台“电信基本法”，对有关电信管理的机构与职责分工进行了调整。

通信部负责研究、制订电信政策，起草电信法律草案，组织频率拍卖。通信部在地方设置几个派驻机构，总编制300多人。

ANATEL（国家电信监管局）是完全参照美国FCC的模式，于1997年依照“电信基本法”设立的独立电信监管机构，负责执行电信法和监管电信企业（包括有线电视、广播电视），管理电信资费，颁发公共电信业务经营许可证，授权建设专用电信网络，规划和分配无线电频率、轨道等电信资源，管理电信资源使用费。

ANATEL局长由国会批准任命，任期6年。一经任命不能随意免职。ANATEL实行垂直管理，在大部分省设置派驻机构；编制1500人，一半在中央，一半在地方。

ANATEL经济独立，经费来源于电信企业经营许可证收费和频率使用收费，经国会批准预算后直接使用，剩余部分上缴财政。2000年经费达到2亿美元，主要用于工资支出、监管设施建设和委托咨询项目支出。

3.英国

英国贸工部（DTI）下属的信息通信局是政府政策制订部门。电信管制局（OFTEL）是根据1984年“电信法”建立的独立电信监管机构，主要职责是保证在全英国能够提供所有合理要求的电信业务；保持和促进有效竞争；根据贸工部部长的授权颁发经营许可证；监管电信市场和许可证的执行，对反竞争行为和利用垄断地位进行不正当经营行为进行调查和处理；调整、修改许可证条件；协调电信企业之间的关系；保护消费者利益，处理用户申告。

OFTEL总监任期5年，由贸工部部长委派，但是他并不对贸工部负责，而是直接向议会报告，有权与政府持不同意见，议会也不干涉他的管制。OFTEL编制200人。电信法规定或总监认可OFTEL的任何开销，均来自议会拨款，但实际也是来源于向电信企业的经营许可证收费等。随着技术进步及其融合，英国公布了2001年通信白皮书，宣布将现有分管电信、广播、电视、无线电等9个部门合并为一个独立管制机构——通信管理局（OFCOM）。

为使英国成为世界上最具活力和竞争力的通信和传媒市场，使所有人都普遍享受最优质的多元服务；使公民和消费者利益得到最诚信、最可靠的媒体保护，英国政府将对目前的通信业进行全面的改革。其中最重要的是通信管理体制方面的变革：一个新的、跨部门的、更加简捷灵活的管理机构——英国通信管理局（OFCOM），将取代目前由九个独立管理部门构成的管理体制。英国通信管理局是一个法人实体，由主席、董事长、董事及非董事成员组成，主要负责无线电频率、电子通信网络各服务设施的管理，以及广播机构的许可证的颁发。它独立行使职权，与政府保持一定的距离，但同时又与贸易工业部（DTI）、文化媒体与体育部（DCMS）以及其他有关国内、国际部门密切合作。在处理有关产业纠纷与诉讼时，英国通信管理局将保证有一个透明、高效、民主的诉讼解决机制，如表5-2所示：

新机构将极大地简化管理结构，同时保持对单一媒体进行不同类型和不同层次管理的能力。它还将消除当前体制中存在的双重危险，在目前的体制中，同一个问题要在同一个层次上接受不同管理机构的审查。对于现有的管理机构来说，其工作人员的素质对于其功能的发挥至关重要，在竞争激烈的劳务市场，为了保留和招募必需的高技能管理和专业人才，管理及财政上应具有充分的灵活性。

4.德国

德国联邦经济部第七局负责电信政策的研究和制订工作，编制150人。

德国也是通过不断建立新体制进行通信监管。1997年前的新体制包括联邦邮电部、联邦邮电管理局和管制委员会，1998年取消了邮电部。

德国邮政电信管制局（REG TP）于1998年根据“电信法”、“联邦邮电管制机构法”和欧盟的统一要求，在全面引入竞争、完善电信立法的同时，为加强市场管制而组建的独立的电信监管机构，隶属于联邦经济部。REG TP主要职责是执行电信法律、法规；保证公平竞争；发放电信业务经营许可证；管理频率、码号等电信资源；监督电信公司的经营活动和财务状况；对电信公司之间以及电信公司和用户之间的纠纷，特别是互联互通方面的纠纷，进行调解和裁决，对违法行为进行调查并予以处罚；保证电信普遍服务，保证在德国以公众可以承担的价格提供基本电信业务；保护用户利益；保证通信安全等。

REG TP主席由经济部部长提名，总理任命。部长无权因管制机构的任何决定来解雇其领导，一般也不干预他所作出的决定。德国邮电管制局编制2200人，行政经费来源于向电信企业的经营许可证收费和频率使用收费，但要先上缴国库，经国家财政核准预算后支出。

5.新加坡

新加坡通信与信息技术部（MCIT）负责信息通信宏观政策的制订工作。信息通信发展局（IDA）依据1999年“通信法”和专门的管制机构法——“信息通信发展局”法，由原电信管制局和国家计算机委员会合并成立的独立电信管制机构。主要职责是确保新加坡的所有公民能够获得合理要求的电信服务；促进公平高效的市场行为及有效竞争；向政府提出政策建议；推进信息通信技术进步及研究开发；监管电信市场；发放经营许可证；管理频率、卫星轨道、码号等电信资源；保证信息安全等。IDA可以采取一切先进的、必要的、方便的手段去履行其职责。

IDA实行独立预算，行政经费来源于向电信企业的许可证收费和频率使用收费，不需批准可直接支出。

6.香港

中国香港特别行政区资讯科技及广播局负责宏观政策制订工作。电信管理局（OFTA）是独立电信监管机构。2000年香港通过了电信条例修正案，一方面引入了更激烈的竞争，同时进一步巩固并加强了OFTA的权力。OFTA局长可根据需要，采取任何行动以履行他的法定职能。电信管理局的主要职责是负责发放经营许可证，审批建设电信网络等设施，审批拥有、使用或处置无线电通信设施；强制电信经营者之间制订互联协议；通过作出指示、决定来保证经营者遵守许可证规定的条件；管理频率、号码等电信资源；对违背许可证条件和电信条例规定的经营者施加经济制裁，罚金最高可达100万港币。OFTA编制300人。

OFTA虽然行政隶属于资讯科技及广播局，但实际是相对独立的。局长由行政长官直接任命。有独立和充足的行政经费，主要来源于电信运营企业许可证收费，不需批准就可直接开支。

5.3.4　国外电信监管机构的特点

总结各国情况，独立电信监管机构具有以下几个基本特征：

1.独立电信监管机构的组建，除美国、英国早就进行以外，其他国家普遍是在20世纪90年代后期全面开放市场和加入WTO基础电信协议的大背景下进行的。各国在加大市场开放力度和允许外资进入的同时，强化了监管机构的职能和权力，加强管制，保护和鼓励公平有效竞争，保证普遍服务，保障国家信息和通信安全。

2.这些独立的电信监管机构依法组建。监管机构的设立、职权范围以及基本政策都是通过立法确定，过去一般是在电信法中予以明确。近年来，越来越多的国家还制订了专门的管制机构法，对管制机构的法律地位进行专门确认。

3.独立的电信监管机构依法管制。管制机构的职权范围和管制程序通过法律得到了足够的授权和规定，并且随着市场竞争程度的提高而不断得到加强。监管机构的主要职责是鼓励和保护市场公平竞争；确保网络接入和互联互通；合理分配与管理通信资源；保护用户利益和国家利益，保证普遍服务；保障通信与信息安全。

4.独立的电信管制机构的管制领域越来越广，逐渐向整个信息通信领域延伸。为适应信息技术进步及其融合的要求，管制范围不但包括传统的电信和新兴的互联网，还包括广播电视，甚至包括了节目和内容。

5.电信监管机构是独立的。这种独立不仅仅是与任何电信运营企业没有利害关系，更主要的是独立于政府机关（或完全独立；或名义上隶属于某个部，但实际上也是相对独立的）。政府主要是把握国家的行业发展方向，进行宏观指导和制订基本原则，而具体的市场管制交由独立的管制机构依法实施。监管机构的独立性还体现在主要领导任命由法律做了严格规定（一经任职，不能随意罢免）；行政经费有独立和充足的来源；实行垂直管理，必要时在地方设立派出机构（只有美国由于历史原因除外）。

独立同时意味着权威。管制机构的决定一般是最终决定，如果有关方面有意见，只能通过法庭裁决。管制机构为了执行管理，可以实施较高数额的罚款。

6.独立电信监管机构是公正、高效的。由于独立和权威，加上拥有一支专业技术性很强、相当规模的管制队伍，确保了管制机构对电信市场的公正、高效监管。

组建独立的电信管制机构已成为世界电信管制的发展趋势。电信监管机构的职责范围、权力和规模大小，根据各国具体情况有所不同。美国和巴西采取美国模式的电信改革使市场上有很多小老虎开展势均力敌的竞争，因此要求有一个权威性很强的管制机构。所以美国和巴西电信法授予电信监管机构的权力很大。根据1996年联邦新电信法，FCC的监管范围事实上涵盖了在推进信息社会过程中政府必须直接介入的一切事务。而欧盟和亚洲模式的电信改革是在保留原有主体电信企业基础上引入竞争，政府对主体电信企业一般都还有直接控制力，因此独立管制机构的权力和规模相对也比较小，某些名义上还隶属于某一个部门，有些权力仍保留在政府的相关部门。但随着市场竞争的日趋激烈，欧盟国家希望进一步提高管制机构的独立性和权威性的呼声越来越高，并正在酝酿建立起独立于各国政府的欧洲统一电信监管机构。

通过以上论述可以看出我国当前对公用企业的监管与国外比较还有很大的差距。无论是机构上、法律上还是社会上，我们都还需要有更大的改革。我国与英国对一些公用企业监管的比较如表5-3所示。