城市土地管理思想的实践效果及历史经验的总结

第六章　城市土地管理思想的实践效果及历史经验的总结

近代上海城市土地管理思想按照简单模仿、理论探讨和理性成熟，以及传统与现代并存、相互融合和逐渐创新的发展轨迹，完成了从传统到近代的转型。在这个发展过程中，西方土地管理思想逐渐传入、传播并被运用，中国传统侧重于地籍管理的城市土地管理思想发生变革，在实践中重视土地契约、完善土地产权管理，对土地因公共事业需求实施有偿征用、对土地使用进行规划管理的思想逐渐确立，对于房地产业的发展和城市化进程中城市的可持续发展起到一定作用。在对思想的发展进行分析之后，本章在此基础上对其实施效果进行简要分析，以检验其思想实施的条件，并对历史经验进行总结，以期对现实的思考有所启迪。

一、实施效果分析

近代上海的城市现代化管理的变革发轫于租界，上海租界在全国租界面积最大，在西方自治管理思想的指导下，租界的土地开发以道路等基础设施的开发为先导，对于工程项目立项、集资、成本核算等，依租界法规，均需列入当局年度预算，由界内外侨纳税人大会审议通过。这一带有明显自治色彩的经营机制使得租界的市政工程建设，循商业经营程序，有规划和财力保证，这样一方面为产业聚集创造了外部条件，另一方面产业的升级和居民消费市场的发育，又对市政工程建设和公用事业提出需求，促进了租界的都市化发展。至1911年公共租界工部局完成的市政工程建设项目有界内外马路约180公里，桥56座，涵洞151个，煤气灯641盏，电气灯982盏，行道树5516株。^[1]除了市政建制上的三权分立，近代大量的新式管理方法也被引入和运用，租界当局对界内的市容环境、开发建设、卫生治安等都订有法规条款，以此来管理和约束市民及形成社会公共规范。除了城市基础设施和公用事业外，租界的建筑也塑造了鲜明的城市风格，由于租界的开发建设带来的近代城市的新气象是由欧美传来的物质文明构成的，这就铸成了一种完全不同于中国传统城市文化的异域风貌。在租界的开发建设中，域外的钢结构、钢筋混凝土的建筑结构以及钢筋、水泥、沥青等建材的大量运用，改变了中国传统的木结构、砖木结构以及砖、瓦、木材料，而西洋的设计营造，则推出了欧美型的近代城市风光，外国的建筑师为各国的洋行、银行、公司和高级住宅设计了文艺复兴式、新古典主义、巴洛克式、早期现代派、折中主义、现代摩天式等种种西洋风格的建筑，形成了上海浓厚的西方色彩。可以说，租界的土地管理，带来了西方尤其是英国的注重契约的“契约精神”，对私人产权的保护体现在完善的土地登记和土地征用公示及补偿的土地管理中，并在土地规划中，注重城市公共空间的建设和配套的城市公用事业的设置，并通过一系列法规予以强制实施，至20世纪初，租界已是“路广而洁，屋敞而明，列树道旁，浓荫蔽日”，而当时的华界却还是“市街狭隘，行人拥挤，扫除不力，秽气塞途”^[2]。

西方市政制度既然已在租界移植，并显示出一定的特色和先进性，它的影响自然不会只局限于租界，在东西方文化加快冲撞融洽的新时期，它必然会触动中国地方制度传统，引发后者的变革。“租界日盛，南市（华界）日衰”^[3]的局面，给予华界的地方绅商以强烈的刺激，在这样的形势下，仿行各国地方自治之制的思想较早地在上海萌生。1905年在地方绅士倡导、地方官的支持下，建立了总工程局，该机构完全撇开清朝地方衙门的那一套办法，采用了三权分立的西方政权体制，设置了代议机关议会，执行机关是参事会，下设户政科、警政科和工政科，并在户政科下专设地产登记处，负责对土地产权的管理，而工政科则负责基础设施的建设。这样，开始了地方管理体制的变革，从管理制度上对传统体制进行了突破，但由于清帝国灭亡和北洋军阀统治的动荡，其未能得到良好的发育成长，直到20年代地方管理体制才有一个根本性的变化。1927年上海特别市政府的成立，在近代上海的市政工程建设方面具有里程碑的意义，它标志着华界的近代市政工程建设与管理被纳入市府行政职能范围，并借鉴租界模式，以商业经营方式推进市政工程建设，成效显著。在土地管理上，设置了土地局进行专门管理，并以《土地法》为依据，对于土地产权进行登记，征收地价税，尤其是两次城市规划，对于整个城市的有序发展和解决城市病问题起了重要作用。

从本质上说，城市土地管理的变革，加快了城市化的进程：

第一，使各城市原先大片农村区域迅速转化为城市新区，城区的境线向四面八方大范围或较大范围地扩展，各城市的版图均极大地扩大了。上海在开埠前也只是九里城墙相围，面积仅1平方公里多一点，地域狭小的小城，城外除东门以外黄浦江边的狭长地带属市区外，其余城外郊区均为农田荒野。开埠后，租界和华界的市政当局注重对城外处女地的开发利用，在19世纪末，苏州河以南至旧城之间的地区（今西藏中路以东）已完全城市化。到20世纪30年代，苏州河以南静安寺至徐家汇以东及苏州河以北的闸北、虹口、江湾等广大的地区，已基本实现城市化。

第二，城市的开发，引进了西方发达国家城市的一些建设方法以及当代的物质文明，拥有了新的城市设施，提高了城市的发展水平。

第三，通过城市开发、改造，市内交通和对外交通适应现代经济的发展要求，卫生条件得以改善，城市建筑得以更新，公共设施日益增加和完善，极大地增加了城市的吸引力和凝聚力，吸引了外来投资和人口，促进了经济的开发，而经济的发展又反过来促进了城市的开发。

第四，城市的开发，使上海从封建时代的小县城发展成为近代的国际性大都市，地位大为提高，对全国产生了重大影响。

近代上海城市土地管理思想打破其既有的进程，实现近代转型的根本前提是对外开放与西方思想的传入，而不稳定的局势（政局动荡等）则屡屡打断城市建设的进程，几个政权的并存造成城市规划的不统一，在一定程度上加剧了城市交通、环境保护等方面的问题。

二、历史经验的总结

近代上海从一个小县城成长为一个国际大都市，从一个传统县衙管理的县发展为按照现代市制管理的国际大都市，经历了近代城市化。在这个巨大转变中，西方的思想、文化传入，打乱了中国运行了千百年的传统社会经济秩序，首先受到冲击的便是土地制度，西方的法权理论、产权观念大量涌入中国，具有近代意义的契约观念、交易法则，以及合同制、承包制、招标制，开始在上海流行与实施起来，市民在产权观念、契约意识等方面也出现了很大转变，西方的土地管理体制、土地规划理论和土地税收等制度也逐渐建立，作为经济制度组成的一个重要方面——法律制度，也作了修改、补充与制定。围绕土地的租赁与经营，又形成了一套新的土地关系与土地制度，这套制度吸收了一些欧美体制，对于近代化大都市的管理和城市迅速发展中出现的各种城市问题，都有其合理之处，总结历史经验，对于理解和思考现实世界，能够获得启迪和反思。正如熊彼特所说：“经济学的内容，实质上是历史长河中的一个独特的过程……如果一个人不掌握历史事实，不具备适当的历史感或历史经验，他就不可能指望理解任何时代的经济现象。”^[4]

（一）注重对土地私人产权的保护是近代上海房地产业迅速发展的重要前提

传统的城镇房地产业未能充分发展，与传统的土地管理制度密切相关。在地产管理上，不仅是清政府，历代中国王朝都缺少一套合理的、行之有效的制度，与农村土地管理制度相比，政府在城镇房地产管理方面尤显薄弱。在产权管理方面，政府发出的土地契纸不统一，且由于丈量不精确，甚至往往含混不清，实际地亩与契证常常不符，真伪难辨，在出租、抵押、交易时，纠纷迭起，成为土地自由交易的障碍，而“私人产权神圣不可侵犯”的观念的缺乏，还使得政治特权等超经济因素成为干扰田地正常交易的外在因素，而且造成产权凭证信用的缺乏，也阻碍了土地交易的自由进行。而对土地因公无偿征用的传统更是对私人产权的直接侵害。

根据永租制，租界获得了土地的永久使用权，向原业主一次性支付“押手”，每年定期给业主支付“年租”，缴存官府，以抵原业主应完的赋税，若不按时缴纳租金，清官府有权收回，实际上押手就成为地价，而国家成为所有者，租借外人成为土地的永久使用者。租界当局在土地管理中，无论是公用土地产权的取得或者产权的转让，抑或地产管理，大多按照西方管理模式运作。在产权凭证管理上，将西方的契约精神引入“道契”的管理中，使得道契后来竟然像金银、货币一样，可以在银行作为资产抵押，并出现了“挂号道契”，都体现出道契这种产权凭证的信用，为土地的自由流转扫除了障碍。除了在土地产权凭证管理上，租界进行登记并严格遵从契约，对私人产权进行保护外，租界在土地的征用和公地的开发上，也体现出其对私人产权的重视，不仅实施土地的有偿征用，在购得公用土地后进行公用设施的建设时，预先进行公示，给相关利益的业主以申辩的时间，并通过租借地根本大法《土地章程》予以体现。房地产业的兴起，固然是经济发展的需求，而大量资金的投入也是必不可少的因素，租界内对产权的保护为投资创造了软环境。关于房地产业的发展，上海房产公会曾表述为：“……考上海之房地产所以能作为完全之营业对象，迅速流转于市面者，实有二因，一为工商业之一般发展，使土地房产之固定财产亦日趋商品化，一为手有余财之投资者，亦争以房产为出路。因此，上海房地产又获得其第二特征，即成为金融界中流转最易之信用筹码。回忆‘一·二八’以前，只需手中持有‘道契’，即不愁资金无着，盖一般银钱业，对于该项道契，皆乐于承押。故当时上海之道契，几于先进国家公司债券无异……”^[5]而房地产业的发展，对金融业、建筑业等都产生了广泛影响。租界财政收入大半即来自房捐地税，房地产业为上海城市建设提供了强大财力，由此促进了城市近代化的发展。

中国传统土地管理思想的变革，在正式制度层面上体现为法律制度的变更，法律上对包括土地财产在内的私有财产实行保护，于民国时期的宪法第143条规定为：“中华民国领土内之土地属于国民全体，人民依法取得之土地所有权，应受法律之保障与限制；私有土地应照价纳税，政府并得照价收买。”^[6]从宪法的角度对人民私有财产作出规定，虽然实际情形仍是官吏漠视民产，但毕竟在法律上明确规定了对私人土地产权的保护。在非正式制度层面上，晚清起一些华人也开始学习用法律维护个人权益，官府也开始尝试用西方的方法处理财产问题，通过购买民地建造公共设施，对一些重大工程的建设，大多事先告示，如征用民地，则照价发给，在《申报》上常可以看到通知业主领地价的报道，这从一个侧面表明，到了近代，至少在上海及周边的江南城镇中，用政治权力干涉经济的行为在逐渐减弱。政府对土地产权的保护和民众契约观念及法律意识的提高，为房地产业的发展创造了良好环境。

（二）对土地价格的有效管理有助于完善土地税收及抑制土地投机

影响土地价格的因素，在城市与农村表现得不尽相同，在农村，土壤的肥沃、贫瘠，水利的好坏，直接影响着农业的收益，构成田地价格的基础。在城市，土地所处的地理位置与交通运输状况，形成明显的级差地租，造成土地价格的极大差异。传统中国对于城市土地调节思想缺乏，在近代上海开埠后，随着租界的开发，土地价格飞涨，而其中很大因素是由于土地开发而带来的外部效应，按照“土地开发利益归公”的思想，租界当局首开中国对城市土地征税的先河，征收地价税，成为市政建设资金的重要来源。征收地价税的前提是对土地价格的掌握，租界当局采取成立地价估价委员会，并定期对土地价格进行重估的办法，对土地价格进行管理，为地价税的征收提供了基础。而孙中山的地权思想则参酌西方经验，结合他对中国社会的了解与观察，提出地主申报地价，按地价收购与征收地价税的平均地权理论，对民国政府乃至立法影响甚大，成为民国平抑地价的措施。虽然在土地价格管理上，近代的租界和华界都已经意识到地价控制的重要性并都采取了一定的举措，然而并没有有效控制城市地价。

分析上海地价上涨的主要因素，除了时局动荡上海一度的“孤岛效应”外，经济因素仍是决定力量：人们对上海特别是对外国租界内的土地需求，远远超过对其他地区一般土地的需求，而租界有界址限定，虽然租界当局通过各种方法扩大租界范围，但客观的情形，最终使得租界土地的供给有一定限度，从而造成租界内地价的持续上涨；地产的投机与投资则是地价上涨的另一主要因素。道路的拓展、越界筑路、租界扩张、房产的开发等市政建设方面的信息的取得，是投机的重要因素，很多租界工部局成员作为政策的制订者，利用自己对“信息资源”的占有优势，进行投机，刺激了地价的上涨。就土地低价管理而言，青岛的举措是较为成功的。青岛租借地当局则吸取了上海的教训，对于规划范围内的土地禁止自由买卖，预先征购的措施，有效地控制了地价。上海的定期对土地价格进行重估、征收地价税的经验和抑制土地投机方面的教训，让我们深思，土地价格调控的恰当与否，对于土地交易的有序进行和城市建设、城市居民的生活安定，意义重大。

随着目前土地使用权的广泛建立，国有土地使用权流转中的投机行为将会日益突出，成为影响城市建设的阻碍因素。从土地使用规划、税收、交易约束机制等方面采取措施是必要的。

1994年1月1日正式施行的《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，就是针对近年来各种房地产投机活动而采取的措施，但土地增值税也存在着诸多问题难以解决，如土地增值税会发生转嫁、损害国有土地使用权受让者的利益；土地增值税税基计算困难；更为突出的弊端在于土地增值税易逃税，如何解决这些问题是我们要深入研究的问题。

而对地价进行科学评估和公告，建立土地使用权的交易约束机制则是我们控制地价的基础。日本的价格管理体系相对比较完善，其中比较重要的制度就有地价公示制度、都道府县地价调查、土地交易的价格审查制度和监视区域制度，对我们有一定借鉴性。关于地价公示制度，是指依据地价公示法，由土地鉴定委员会，每年一次选定城市规划区域内的标准土地，经两人以上对土地进行评价，判定出正常价格后，加以公示的制度。这一公示价格不仅是一般土地交易中价格的指标，而且房地产鉴定师在对土地作出鉴定人评价时，公共事业经营者在决定土地价格时，都必须以此为标准。另外，土地收用委员会在收用土地时，也必须参照这一价格进行，同时还是土地交易前的价格审查的标准；都道府县地价调查，则是指都道府县知事每年一次选定标准土地（公示制度实施外地区），然后由一人以上的房地产鉴定师对该标准地作出鉴定评价，确定土地价格，并加以周知，这是地价公示制度的补充性措施；土地交易价格的审查，则是依据国土利用规划的规定，在一定规模的土地进行交易时，必须事先向都道府县知事申报，都道府县知事等，如果认为申报的土地价格或者土地利用的目的不当时，在听取土地利用审查会的意见后，可以劝告交易双方中止契约，如果交易方不服劝告，知事可以将交易情况予以公布，这一制度有力地防范了土地交易中的不当行为；监视区域制度，是针对上升过快的地价而采取的一种防范制度，受监视区域由都道府县知事和政令指令都市的市长指定，在监视区域内，土地交易活动处于政府的监视之下，即便是少量的土地交易活动也有向政府申报的义务。我国已初步建立地价公告制度和土地使用权交易申报制度，《房地产管理法》第32条规定，基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格应当定期确定并公布，但这项制度处于初步建立时期，借鉴国外管理经验，促进土地使用权交易约束机制的完善有助于土地交易市场的健康发展。

（三）强化以土地使用管制为核心的城市规划管理

城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是一定时期内城市发展的计划和各项建设的综合部署。城市规划的主要任务体现在：（1）从城市的整体和长远利益出发，合理和有效地配置城市空间资源；（2）通过城市空间资源的配置，提高城市运作的效率，促进经济和社会的发展；（3）建立各种引导机制和控制规则，确保城市建设活动与城市发展目标一致；（4）通过信息提供，促进城市房地产市场的健康有序发展。其作用的发挥主要是通过对城市空间尤其是土地使用的分配和安排来使用的，因此无论是城市规划的编制还是城市规划的实施管理都应强化以土地使用管制为核心。近代上海城市管理思想的发展，城市规划思想是重要的组成部分。中国传统城市规划理念中蕴含着独具特色的中国文化观念，“天人感应”思想（强调天空中的星宿与人类社会的各种活动之间的严格对应关系）、“易”学说（将卦数之律应用于城市的规划，形成中国古代城市布局讲求用数的基本特征）、“相土、形胜、风水说”（即从古代文化尊重天地山川环境的传统出发，逐步形成和发展的关于城市选址和布局的一系列思想与学说），以及封建礼制思想构成了影响中国古代城市土地使用规划的重要因素。西方理论的传入带来的西方规划理念贯穿了注重城市土地使用上、公共空间的开辟，及从经济发展角度进行长远规划的思想。租界的城市规划管理侧重于土地使用时建筑行为的规范，充分对土地使用进行规划体现于民国后的几个城市规划中。上海的“一市三治”的状态，造成城市规划的不统一，直接后果就是城市规划的各自为政，在道路设计、公用设施布局上的不衔接使得城市的发展处于无序、零乱状态，从反面也说明统一规划的重要性。值得重视的是，抗战胜利后，上海市政府的“大上海都市建设计划”已经贯穿了规划注重城市可持续发展的思想，根据对上海未来50年人口、经济的预测，从长远发展的角度，从人口密度的科学计算、各功能分区的合理分布、绿地面积比例的控制和工业的郊区化转移等方面作出战略性的规划，该规划不仅考虑到物质因素，将人与物的流通—交通、土地的有秩序的利用——土地分区使用、公私建筑物的管理、邻里单位的设施，而且考虑的都市社区的文化、教育及社会生活的设计，如社区中心、学校及公园和娱乐设施等，并几易其稿，虽然因战争因素导致实施未果，但却为上海后来的发展提供了可供参考的蓝图。就城市规划的实施来看，以一定的法规形式予以颁布实施也是有其现实意义的。

我国的城市规划随着经济体制的转轨，城市建设资金来源渠道的增多，越来越多的投资者介入城市开发，市场行为主体利益多元化的趋势越来越明显，对城市规划和管理的各方面提出要求：一方面政府对市场行为的行政干预不宜过细过死，避免长官意志和主观的偏好选择，尊重市场规律和供求关系，讲求规划的弹性与协调；另一方面，市场机制的外在不经济现象也相伴而来，更要求加强城市规划的宏观调控作用。因此，在城市规划管理上，如何在新的规则下，在城市迅速发展的浪潮中，合理有效控制土地使用，使得城市能够可持续发展是一个核心问题，可以从以下几个角度考虑：

其一，合理供应土地，引导城市空间有序发展。城市规划发挥引导和调控作用的基础是城市土地，手段则在于土地使用管制。在城市规划制定和实施中，土地供应成为规划与实施的桥梁，编制好土地供应计划并严格按照计划实施是重要手段，同时通过土地供应的数量来调控房地产价格，通过土地供应的区位来调控土地分布。这就要求建立一套健全的土地收购、土地征用、土地整理、土地储备和供应机制。

其二，城市规划的公众参与。公众参与规划兴起于20世纪中叶，是欧美众多发达国家城市规划行政体系中一个重要的环节。国民党政府的战后城市规划也在公众讨论的基础上一再修订，曾于1946年编出《大上海都市计划总图草案报告书》后，公之于众，供社会人士讨论，1948年公布二稿，1949年一直到解放前又完成三稿，使之益臻完善，达到切实可行的水平。解放后我国体制转轨前，城市规划过于依赖规划师、工程师自身的技术和思考，容易造成与现实的一定程度的脱节。从根本上说，城市规划是政府行为，更是公众行为，公众自始至终都是规划实施和服务的主体，应让公众真正了解和参与规划设计与运作。因此在进行城市规划时，了解当地群众的需求，拟定初步方案，向当地群众公布，征求意见，反复修改是让公众参与的重要途径。公众参与还可平衡和协调各种利益主体之间的关系，有助于城市规划的实施。

其三，城市规划要注重其连续性和战略性。近代上海的“大上海都市计划”在制定时非常重视计划的连续性和战略性。上海市都市计划委员会在制订规划时，知道计划不能千古不变，必须随着时间推移，根据实际情况不断修订，并站在对上海未来50年城市发展预测的高度，从最基层的邻里单位的土地使用到整个城市的规划分区层层规划，最终修订，表现出很强的连续性和战略性的特点。城市规划是一个不断研究和解决城市发展中出现的问题的滚动的过程，应以城市长远利益和整体利益为出发点，走出狭隘的物质性空间规划的局限，更为宽广地涵盖经济社会、生态环境与空间资源的规划，重在城市发展的战略规划和模式的研究，最大限度地适应社会经济发展的需求，宏观上合理引导城市的综合发展，微观上在对历史、现实、未来综合研究的基础上，提出城市发展不同层面的目标和可供选择的多种方案，根据环境变化的需要及时进行调整，使战略规划更具灵活性和富有弹性，这种持续动态的规划过程既可保证规划对环境的灵活反应，又可保证规划对建设的指导。在可操作性上，规划应从空间结构、土地利用等方面提出相应的指导措施。在规划层次上，可按照战略规划—片区发展规划—规划控制导则的层次制定，在制定了战略规划的基础上，将划分的片区看作一个整体，进行全覆盖式的规划，从全区整体角度平衡各社会经济因素，形成片区范围的生产、生活及环境地域分工协调体系，规划控制导则主要针对战略规划和片区发展规划确定的重点发展区而制定，在片区发展规划基础上，对片区发展规划进行技术性落实，对土地利用、人口分布、公共设施配置作出进一步安排。

其四，重视相应法规的制定，配合城市规划的实施。笔者查阅上海特别市成立后的政府公报，发现了很多“大上海计划”和战后重建时期的各种“实施办法”、“规定”“暂行章程”等，很多涉及诸如土地招领、土地使用限制、公用事业征地、土地收益费征收等相关规定，这些规则的制定很多均为城市规划实施时期所颁布的，说明当时已经很重视相关的法规、章程与城市规划实施相配套的建设。市场经济是法制经济，单靠规划部门的行政命令和行政协调，是不适应经济发展的客观需求的，目前城市征地及旧城改造中暴露的很多问题，也迫切需要健全相关法规。在法规建设上，通过城市规划法和相关法规、配套法规的建设，使各级城市规划行政主体获得相应的授权，规划行政管理的原则、内容和程序得以明确，并重点保障城市公共利益，对于“公用事业”等概念予以明确界定，防止征地中的损害个人产权的行为。

近代上海城市土地管理思想发展的历程，是政府在西方管理制度强制介入、西方文化广泛传播、城市经济极大发展并迅速城市化的过程中实现的。在这个进程中，西方列强在实现自己利益的同时，也带来了西方近代化的城市管理理论，促进了上海城市土地管理思想由传统到近代的转型，在两种思想的融合中，尽管有传统土地管理思想的影子，但西方理论的影响是极为显著的，使上海这座城市成为西方色彩极为浓厚的城市。而特殊的格局，也使得城市化进程中的城市问题暴露无遗，华界政府为赶超租界所作的管理体制上的变革及对于迅速膨胀的城市管理方法、思想上的转变，既说明了中国政府学习西方文化，改变落后局面所作的努力，又给我们研究城市化进程中的城市管理问题提供了经验和值得反思的教训。对历史的总结和研究，在某种程度上是对现实的一种反思，对我们今天的建设是有所裨益的。

【注释】

[1]袁夔明：《工部局与上海路政（1854—1911）》，载《上海研究论丛》第二辑，第185页。

[2]宣统元年《上海指南》卷一“总纲”，商务印书馆，第1页。

[3]李钟珏：《且顽老人七十自叙》，第206页。

[4]约瑟夫·熊彼特：《经济分析史》，商务印书馆，1991。

[5]中国征信所主编：《上海之房地产业》，载《申报》1936年3月4日。

[6]中国法规刊行社编审委员会编：《六法全书》，上海书店据春明书店1948年版影印。转引自马学强：《从传统到近代：江南城镇土地产权制度研究》，上海社会科学院出版社，2002，第250页。