伪政府时期的土地管理思想

第三节　伪政府时期的土地管理思想

1937年8月13日，日本军队全面侵入上海。至1938年10月，上海的闸北、南市、浦东、虹口均被日军占领。1941年12月8日，日军与英美开战，随即占领整个租界。伪政府成立后，1938年，以日本城市规划学科的创始人石川荣耀（1893—1955）和吉忖辰夫（1905—1941）为主的日本规划专家拟订了《上海都市建设计划》。其规划范围与国民党政府的《大上海计划》大致相当，并成立了“上海恒产公司”和“振兴住宅组合”等建筑、规划机构，负责上海的城市建设、港湾建设、土地和建筑的买卖、租赁业务等。这个时期的土地管理思想大都是前一阶段的沿袭，并无大的突破。就城市规划而言基本是战前国民党政府的“大上海计划”的延续，但在具体的土地开发思想上则呈现出“伪”政府的特点，由日伪合资的上海恒产公司经营，采用由市政府专门机构——复兴局对城市土地进行规划，而由政府委托的公司全权开发的运作模式，同时也是日本掠夺经济利益的表现。

一、城市土地由委托的公司全权经营的土地管理思想

不同于以往土地开发由政府招标、拍卖等方式进行的模式，日伪政府时期专设上海恒产公司负责土地的开发经营，对于公用事业用地的征收、相应的受益费的课征、土地的买卖及建设等均由公司负责，而建设计划的制订则由市政府的复兴局负责，在土地管理上体现出委托代理经营的思想，从公司的业务范围、政府赋予的职能及政府对该公司的权利与义务的规定可以看出二者的委代关系，也是政府管理思想的体现。

（一）上海恒产公司的业务范围及特点

上海恒产公司（1938.9—1943.10）设立的有关文件表明：该公司设立的方针为担任上海附近都市及港湾建设事业之实施及有关不动产之经营管理，其业务范围为：都市建设事业；港湾建设事业；土地及建筑物之买卖、租界利用及管理；不动产信托业务；其他前各项附带业务。该公司的职能包括：都市建设及港湾建设事业暨其附带事业必要土地之收用；因都市建设及港湾建设事业暨其附带事业之实施受益者负担之课征等。而政府则有监督之权利^[33]。

（二）城市土地规划部门——复兴局

复兴局负责以下事项：有关上海建设的计划及调查事项；有关土地收买事项；有关土地测量事项；有关土地及建筑物权利调查事项；有关港湾、道路、桥梁、运河及其他设施的设计事项；有关复兴建设事项等。

从二者的职能可以看出，二者分别担任着设计与实施的具体职责。作为土地经营的公司，上海恒产公司在设立时由中国方面和日本方面各投资一千万，中国方面用土地进行实物投资，上海市政府既作为土地管理者，又作为土地经营公司的大股东，似乎是政府本身进行土地开发，但从市政府与恒产公司的一些往来文件可以看出，恒产公司实质上是由日人控制的土地的实际管理与经营者。在关于恒产公司的往来文件中，有当时的伪政府市长与恒产公司的村井事务官的往来函，其中有：市长的函件“在建设新城市方面，只要是上海恒产存在，当然得由我公司负责，道路的计划、公园的计划等，希望由市政府来决定”。“建设新上海必须由日本方面和市政府协力进行，我认为所谓协力，不仅是共同进行，还要合作规划，即共同计划，制定将来计划时希望由市政府来协助”。“……建设新上海必须由日中双方协力完成，而现在只是由上海恒产公司去进行的话，这是违反了这个宗旨的”^[34]。从这些函件中可以看出，具体的城市建设事宜均是由恒产公司负责的。

就土地开发模式而言，随着租界的开辟，西方的城市建设模式也被移植而来，改变了中国传统的由国家包揽公共工程建设的东方模式，一些新的城市建设思想被引进，包括有：由私人投资进行城市公共设施的开发，集资组织公司投资城市设施建设以及以地方捐税形式集资，由工部局将部分地方捐税组织投资于城市设施建设，这些新的城市建设模式直接促进了华界城市土地开发管理思想的近代化转变。伪政府时期的土地开发全部由恒产公司负责，从土地管理思想的角度而言，上海市政府的政策思想主要体现在恒产公司的经营思想中。

建设用地实施土地征购的思想。在城市开发中，实施城市规划所用的土地由恒产公司进行征购。土地价格由征用土地评价委员会决定，此委员会以市政府为中心，由市政府二名，土地局一名，财政局一名，上海恒产公司二名，本市业户代表五名组成，对土地价格参照抗战前国民政府时期的土地收买价格确定。

公共设施建设，向受益者按受益多寡征费的思想。在公共设施建设资金的来源上，恒产公司沿用战前原国民政府实施受益者征费的思想。在恒产公司的设立文件中，明确列明该公司的特点：“因都市建设及港湾建设事业暨其附带事业之实施受益者负担之课征。”^[35]

表4－1　恒产公司土地出卖情况调查表^[36]

说明：此表情况截至民国32年9月30日。

二、城市规划思想

伪政府时期的城市规划思想基本是抗战前国民政府的城市规划思想的延续，除了上海都市建设计划，日本学者还对上海城市规划作了其他探讨。

大上海计划基础上的都市规划思想。日本的上海都市建设计划以苏州河为中心，在半径15公里以内的地域中进行规划，与国民党政府的《大上海计划》的范围相当。第一期建设地区在虬江码头至吴淞镇沿线地带，总面积约7　550公顷。该地域划分为10个功能区：第一住宅区，第二住宅区，第一商业区，第二商业区，第一工业区，第二工业区，特种工业区，公共地区，仓库区，杂居地区，仍然实行住宅区和工业区分开的原则。

除了都市建设计划外，关于上海市的城市规划还有别的探讨。大谷光瑞（1876—1948）经过对亚洲各地仔细考察之后，于1939年写出了《兴亚计划》一书，提出了放弃现在的上海市，在邻近地区重建新市的设想。该书提出了“支那新首都与海港”的方案，设想在上海、杭州和南京之间，在太湖南岸建立新首都，并用铁路与运河将城市连接起来，这一规划设想对日本占领者进行大上海都市计划也起了提示作用。1941年占领租界后，对于上海市的规划，日本政府对上海建设计划提出修改要求，将已占领的租界纳入规划之中作整体考虑，计划将政治中心南移，在田中诚、道明荣次和佐世治正的方案中，试图在今天的福州路一带大肆改造，并与浦东陆家嘴地区的规划连成一片。规划地区的南面已经伸展到今天的金陵东路，北面延伸到南京路，原英租界几乎都被推倒重建，规划的西部边缘已达到今天的静安寺一带。

从这些探讨来看，对于城市按照功能进行分区的思想已经成为共识，但是在具体的规划上并无很大的突破，值得注意的一点是，租界被日军占领整个上海处于一个政权的状态时，对于上海的整体规划也引起日方的重视，浦东的开发再次成为规划的范围，对陆家嘴地区的重视在某种程度上与今天对该地区的优先开发不谋而合。

三、伪政府时期的土地管理思想特点

这个时期的土地管理思想主要是在原有的土地管理思想的基础上的延续。抗战前国民政府的大上海计划成为日方上海都市建设计划的基础，在此基础上，日方的规划基本以原政府划定的市中心区域为基础进行建设。在占领租界后，如何在整个上海市区域范围内进行整体规划，也是日方关注的重点，为此一些日本学者提出了自己的看法，开发浦东再次被提及，但这些方案和战后的国民政府的大上海都市计划相比，后者体现出明显的欧美影响的思想痕迹，并有很强的政策建议。

伪政府的土地管理思想主要是日方的管理思想的体现。在整个上海市的土地开发上，由日方组织的恒产公司经营，虽然复兴局名义上是规划设计单位，但从市政府与恒产公司的往来函件中可以看出，恒产公司正是当时人们所称的上海的“第二市政府”，其具体经营思想在土地征购、受益者征费等方面并无思想上的突破。