中西两种城市土地管理思想的相互影响发展

中西两种城市土地管理思想的相互影响发展_近代上海城市管理思想（1843-1949）

第三节　中西两种城市土地管理思想的相互影响发展

上海开埠，租界设立，西方思潮包括法权理论、产权观念、契约意识等大量涌入，这些西方文化在传播过程中，与中国传统观念交流、冲突、融合，不仅影响了人们的生活方式、生活习惯，还作为一种外部冲击力量，激发了传统经济内部所蕴涵而又被制约难以扩张的因素，在内外因素的共同作用下导致了近代上海的制度变迁，在这种变迁过程中，也不仅体现为租界的示范作用对华界的重大影响，还体现为西方制度的植入过程中，对于本土文化的适应、吸收及融合。制度是思想的反映，西方制度的移入与华界制度的变迁，正是两种管理思想相互影响发展的结果，本节将在上一节对制度分析的基础上，进一步从探讨制度思想渊源的角度，概括地指出近代上海城市土地管理思想的总体特征——两种思想的相互影响发展。

一、租界土地管理思想的中、西渊源考察

永租制是近代上海一种特殊的城市土地制度，如上节所述，它乃是外国人在上海以永租的形式占取土地的一种土地制度，其存在方式并不是一部法律规章，而是具体体现于《土地章程》及所发放的土地产权凭证——道契之中。永租制的最初确立是中、英双方反复谈判的结果，其之所以能成为一种为中、英双方所接受的制度，从其思想渊源考察，是与双方各自的习惯、传统密切相关的。

（一）永租制所蕴涵的中国传统土地思想渊源考察^[46]

1.对《土地章程》所蕴涵的中国土地思想渊源考察

（1）中国传统的土地“王有”思想。中英双方在酌议居留地形式问题时，英领事巴富尔提出卖绝土地，而不是租地。而“普天之下，莫非王土”的观念在中国士民中根深蒂固，尽管在我们的传统土地关系中已分解出多种权利，诸如田底权与田面权的分离，等等，但从法理上说，全国土地名义上都是属于皇帝的，若卖绝土地，则皇帝将丧失一部分产业，并将丧失对这一部分土地的领土管辖权，基于这样的认识，上海道台拒绝了英人的买地要求，而接受了当时在江南地区已经普遍存在的租赁制度，所以，确定英方的租赁土地的原则，“王有”思想的根深蒂固是此原则确定的前提条件。

（2）江南流行的以“永佃”的方式进行土地交易的思想。租佃制度上之“永佃”至迟于明代中叶就已流行于东南某些省份，明万历年间刊刻的民间日用杂书中即收有表明“永佃”关系的契式，内中写有“不限年月”、“永远耕作”等语。从以下两个永佃契约范式可看出其基本特征。

某里某人置有晚田某段，坐落某里某处，原计田若干种，年该苗米若干桶乡，原有四至分明。今凭某人作保，引进某人出赔价纹银若干，当日交收足讫明白。自给历头之后，且佃人自用前去管业，小心耕作，亦不得卖失界至、移丘换段之类。如遇冬成，备办一色好谷若干，挑送本主仓使［所〗交纳，不致拖欠。不限年月，佃人不愿耕作，将田退还业主，接取前银，两相交付，不致留难。今给历头一纸，付与执照^[47]。

某宅有田一段，坐落某处，今有某前来承佃，每冬约经风干净谷若干，收冬之时，挑载至本主仓前量称，不敢升合拖欠。倘遇丰荒，租谷不得增减。永远耕作，如佃人不愿耕作，将田退还业主，不许自行转佃他人，任从业主招佃，不得执占。今欲有凭，立此佃批付照^[48]。

这两个契约都是永佃契约，对于佃主、佃户的权利、义务关系都予以了详细规定，可以看出两者的共同特征包括有：①佃户负有按约定交租之义务；②在履行其义务的前提下，佃户能够“不限年月”、“永远耕作”地主土地，地主则不得“增租夺佃”；③地主的变动并不影响佃户地位，即法谚所谓“换东不换佃”、“倒东不倒佃”；④佃户可以随时退佃，但不得自行转佃。清代此种租佃关系，不仅盛行于东南，而且扩展于华北、西北、西南、东北及华南等地，其名称有“长耕”、“世耕”、“永耕”、“长租”、“永佃”、“永远耕种”、“永远给种”等。作为一种相当稳定的租佃关系，“永佃”制的确立与推广无疑具有重要意义，它意味着土地所有权和使用权在一定条件下的长期分离。

分析《土地章程》，其第九条规定：“商人租地建房之后，只准商人禀报不租，退还押租，不准原主任意退租，更不准再议添租价。商人如有将自租基地不愿居住，全行转租别家，或将本面基地分租与人者，除新盖房屋或租或卖及垫填等工程费自行议价外，其基地租价只可照原数转租，不得格外加增，以免租贩取利致令华民借口，均应报明领事官照会地方官会同存案”^[49]。从此规定分析，原业主不准“议添租价”，不准“任意退租”，且缴纳押租，退租时退还押租的规定，都可从上面永佃契式中找出类似的规定。另外，值得注意的是，开埠以前，江南地区永佃制度之下已经存在着土地租赁权（即田面权、使用权）的买卖活动，出现了“田面加绝文契”，如下例：

立加绝田面文契，×××因前于××年间，曾将自己坐落××县×保×图×宇圩内田面××亩×分×毫×厘，应纳××仓额或实租米×石正，凭中×××活顶于×××名下，得过时值银通足钱××千文正。今因需用情愿绝卖，议得加绝价通足钱××文正，当日一并收足，不另立收据。自绝之后，无找无赎，任凭永远耕种完租。此田面的系自己绝业，毫无枝节争端，如有等情，卖主理直，与买主无干。此系两相允恰，各无反悔。欲后有凭，立此加绝田面文契存照^[50]。

这种土地使用权绝卖文契之存在，说明明清以来物权的分离现象在江南已经有了相当的发展，同时说明，绝卖并不等同于土地所有权的转让，在“永佃制”下也可以是土地使用权的转让。这与“永租制”下，对土地使用权的长期获得是有相通之处的。因此，这种在保有土地所有权下对土地使用权长期出租的思想，在当时已经广泛流传并被认可，在这样的思想基础上，将租界土地长期出租——“永租”给外人，并收取租金，就不足为奇了。

（3）广州对外商的管理思想。《土地章程》第一条规定：“商人租赁基地，必须地方官与领事官会同定界，注明步数亩数，竖立石柱，如有路径，应靠篱笆竖立，免致妨碍行走，并在石柱上刻明外有若干尺为界，华民报明本道暨上海厅县衙门，以凭详明”^[51]。这条规定明确确立了“划定界址”的原则，只准外商在界址内租赁土地。根据中英《五口通商附粘善后条款》的规定，来华的英人不能深入中国内地，只能在通商口岸的指定地段行走、贸易，“不许逾越”。军机大臣穆彰阿等在核议这一条款时认为，除了对英人在通商口岸的活动范围加以限制外，对英人租地建屋的区域也应切实地限定界址：英人“房屋增减，现在虽难预定数额，惟英人居住既有议定界址，其与家属所居房屋，即将来人数增减，自不得于界址外别有租赁，别有盖造，应再与切实要约”^[52]。其本意乃是沿袭以往建立广州商馆时，对于外商的管理思想，实行华洋分居，便于实行控制。清政府在18世纪晚期，允许外国商人直接到广州贸易，为了不让外商与华民杂居，“以度交通私弊”，命令负责与外商交易的中国行商建筑商馆，并命令外商必须在商馆内租屋居住。据《中华帝国对外关系史》记载，外商及其随从不得随意离开商馆，不得上街游览、散步，遇有买卖货物等必须出馆之事，中国行商、通事必须亲自陪同，进行监视。故在鸦片战争后，中英谈判时，英国政府力争在五个通商口岸“自由居住，不受限制”，其目的之一就是要冲破广州商馆制度，可见广州制度对双方影响之深，所以，在双方各自的坚持下，对外商的诸多限制被取消，而“划定界址”在界址内才允许租地却写进了《土地章程》，成为永租制制度体系的重要组成部分，说明开埠前广州一口通商时，广州方面处理外商房屋、土地的思想也是永租制的渊源之一。

2.对产权凭证——道契所体现的中国土地思想渊源考察

近代上海土地制度的形成与确立，有几个关节点，而《土地章程》无疑是其中最关键的。在具体实践方面，《土地章程》公布两年后出台的道契，作为一种新式的土地文契，成为半个多世纪上海（主要在租界地区）土地运作的重要契据。其契纸称为“出租地契”，即把地产使用权转让给外国人，因例送苏松太道署盖印发给，俗称“道契”。这类文契名为永租，实同买卖，成了外国人在华执业之凭证。将其与明清时期江南土地买卖租赁契约相对比，可看出在土地产权凭证的管理上，传统土地契约管理思想有很大影响。

在契式所载内容上，二者相仿。开埠之前，上海城厢内外在房地契约订立方面，有不同的方式。关于租契名称，最通用的有“租约”、“租札”、“租批”、“租据”、“租贴”、“租契”，或谓“佃约”、“佃契”、“立租田票”等。明清时期江南地区一般出租地契，其契式要求须开列以下内容：（1）契首称谓，即立契人，此为土地出租者；（2）土地所有权的说明；（3）出租原因；（4）对象地，必须详细注明坐落（邑、保、图、圩号等）、面积诸项；（5）承租人；（6）租价；（7）税粮、租额除割过户与时间；（8）契末称谓（立契人）、邻人作中、地保或代笔人，等等。开埠之后，在尚未出台《土地章程》之前，先行到达上海的商人、传教士、领事官员等为解决居住问题，首先通过各种途径与方式，打听当地在田地转让方面的乡俗习惯，了解如何订立土地文契，并与黄浦滩上的业主直接接触，私下达成土地转让协议，并订立了一批租地议单，这些租地议单，实际上就是明清时期江南一带民间的租地契约。如英册1号道契的租地人英商颠地·兰士禄，该契后另有一行字：“再查此租地，原于二十四年（注：1844年）四月间租定者，彼时因租地契样式尚未办成，是以先将各业户原立租地议单暂交该商收执。今既将出租地样式办成，当将原立租地议单缴回本道署内存案，本日换回此契为凭”^[53]。可见，正式的道契出台之前，外商与业主订立的契约是以民间契约为基础的，这为后来双方订立的道契契约样式提供了一定的基础，也说明其所蕴涵的思想基础来源于当时民间流行的契约思想。从道契的种类来看，原有英册、法册、美册之分，还有德册、比册等，后又出现宝山英册、宝山法册等，其格式到第二次土地章程修订时已基本统一。其契式转录于下：

江南海关道为给出租地契事照得接准　　国领事官　　照会内开今据　国人　禀请在上海按和约所定界内，租业户　地一段，永远赁租　　亩　分　厘　毫　北　　南　　东　　西　　每亩给价　　文，其年租每亩一千五百文，每年预付银号等因前来。本道已饬业户将该地租给该商收用，务照后开各条遵行。查核外国人按和约在界内租定地亩，却不由己便，亦不得转与别国未曾准住中国之人，必须中国官宪与领事官查视其租地赁房无足妨碍，方准租住。又查向议章程，虽外国人有通融得益之处，但无准租地赁房与华民，辗转货卖。若华民欲在界内租地赁房，须由领事官与中国官宪酌给盖印凭据始可准行。上列各条，倘该商并后代管业之人，将来以其地转与，不禀明本国领事官并道宪批准登籍，将其地整段分段，或己或人，另造房屋，转租华民居住，若未领两国官宪允准凭据，并每年不将年租钱一千五百文预付银号，违犯斯章者，则此契作为废纸，地即归官，须至租地契者。^[54]

咸丰　　年　月　日给　租地第几分

地契第几号

道印

从此契约分析，其内容已涵盖了当时江南租地契约所需列明的各项，但格式更为规范，并且予以编号，已体现出了近代契约在管理上的科学、规范性的特征，但主体内容与传统民间租地契约确是有一定承袭性的，体现出中国传统土地契约思想，当然，道契无论从操作程序、契据形式、办理手续、管理方法等方面已有了很大变化，更重要的是道契出现后，其具有的良好信用，以及它在实际运作中所形成的一套程式，是为我国传统契约文书在其演进中所欠缺的，支撑它的灵魂则为西方的契约思想。

（二）对永租制所蕴涵的西方土地管理思想考察

1.英国的土地国有制思想

自从1066年诺曼底人的征服以来，英国的全部土地在法律上都归英王或国家所有，英王一直是唯一的土地所有人。在这里需要说明的是关于“英王”的理解，英王具有双重资格，政治制度中的英王是一个抽象的职位，与具体的英王个人的生死存亡无关。正是由于英王的这种抽象的法律地位，所以在英国的法律概念中，英王就是国家的代称，英国中央政府即英王政府，中央政府的活动除法律另有规定外，都以英王的名义进行。英国法律中为了区别英王两种不同的资格，称制度中的英王为王权（Crown），英王个人为君主（King，Monarch）。就土地而言，英王作为国家的象征对土地的拥有权与英王作为个人所拥有的、占用的地产是不一样的，我们所讲的英王所有是从国家的角度而言的。英王作为唯一的绝对的土地所有人，把土地授予其他人，这些人就成了持有人或租借人，他们的持有土地的权利受到法律保护，甚至国王也不能加以侵犯。所以，“要注意的重要一点是，一切持有土地的基础只是占有权而不是绝对所有权”^[55]。从其对所占领的殖民地的土地政策来看，英国对其殖民地实施的也是土地的国家所有制，实行只租不卖的政策。如1763年，英国根据《巴黎和约》，从法国手中夺得加拿大东西大部分法属殖民地，在1763年的《王室宣言》中，英王乔治三世宣布对加拿大拥有主权，同时宣布除了魁北克殖民地与哈得孙湾公司所有的土地外，西部的广大国土为印第安人保留地，其产权只能归英王室及其代表；又如1841年英国人攻占香港本岛，在完成了私人土地的登记之后，港英政府随即在1843年宣布，绝大部分非私人拥有的土地，成为所谓“官地”，即成为万里之外英女王的资产，由港英政府管理，并向刚任命的香港总督璞鼎查发出训令：“女王陛下政府提醒你不要把土地的任何部分作永久的让与，宁愿人们向国主租地”^[56]。而且，对哪些土地不准出租作了明确的规定。在1860年及1898年，英国先后从清朝政府手中得到九龙以及租借新界大片土地，也对当时私人拥有的土地进行了登记注册，然后宣布无人拥有的土地成为“官地”，由港英政府进行管理。由此可见，英国自身的以国王为代表的土地国有制及土地“只租不卖”的思想也是其能接受土地“永租”的思想渊源之一。

2.英国的土地租赁思想

据1832年英国《改革法案》规定，英国本土上土地租赁的期限有“二十年”与“六十年”两种，又根据1857年英国银行法特别委员会“年度报告”称，西方其他地区土地租赁期限大多为九十九年。从英国占领香港后，对香港土地的批租管理上看，由于已宣布香港的土地归英女王陛下所有，土地的使用以拍卖方式批租，批租的期限曾累次变更。1844年以前所批的土地承批人可获永久的土地使用权，1844年至1847年改为75年，由于承批人的不满，1848年将原批75年的使用权一律改为999年，但郊区及九龙内陆地段始终为75年，1898年所有批租土地一律为75年，但期满后可在重新调整地租后再续批75年。香港的海涝地区则为99年，到期还可续批99年。新界的土地批租期一向为75年，但从1898年7月1日起算，期满后可续批24年。从英国本土的规定到对殖民地的管理，以及其他西方地区土地的使用都是以租赁的方式经营，而其年限则有不同，那么确定批租年限的根据如何？香港著名测量师、土地管理专家简福饴先生曾指出：现付地价＝批租期内预计年地租的折现值总和。按理说，批租期愈长则购地人愿付之地价愈高，但通过折现则地价高低与批租期的长短不成正比。若年利率为10%，期票的兑现期为30年，则其折现值仅为面值的0.057 3，60年为0.003 28，75年则为0.000 786。因此，60年以后的收益对当前的地价的影响已是微不足道。故西谚云：“60年等于永久”^[57]。故而对于西人而言，无论是“二十年”、“六十年”还是“九十九”年、“七十五”年，与永租制下的“永远”租赁，从本质而言，都是为了排除对租地人自由地、迅速地转移租赁权的干涉。

在英国本土，房地产商的房地产经营正是在土地租赁的基础上进行的。1857年英国银行法制特别委员会“年度报告”分析了英国房地产业中的土地租赁活动。这些活动有：（1）土地租赁和租地造屋。“他（注：建筑业主）必须购买（也就是大陆上所说的，通常以九十九年为期的租用）大块地皮，在上面建筑一二百栋房屋……”（2）房地产抵押。“建筑承包商”所需要的资本“超出他本人的财产二十倍到二十五倍，这笔基金用抵押的方法借来。”（3）级差地租。“建筑本身的利润是极小的，建筑业主的主要利润是通过提高地租，巧妙地选择和利用建筑地点而取得的。”（4）地契买卖。“城市土地的所有权证书每天都可以易手，它们的所有者甚至可以在国外出售这种证书而获得利润”^[58]。这些经营方式在开埠后也被西方的商人移植到上海来，事实上，晚清时期，土地所有制中已经包含着多个层次的物权，包括国家控制权、族权、地方势力干涉权、田底权、田面权等，这些多层次的物权的存在，对于土地这一要素的自由流转，构成了障碍，而永租制的一系列规章中，一方面以承认中、英条约规定的在“划定界址”内租地、在规定的期限内向官号交纳年租为前提，承认了中国土地的国家所有权；另一方面又规定“不准该业户自讨退地”，允许将所租土地“全行转租别家或将本面基地分租与人”，外国人租地申请、勘丈、审核、发证等手续，都要有外国领事参与，而中国政府方面仅限于苏淞太道派员会同办理，这样将地方势力对土地交易的干涉权排除在外，并在领事裁判权的保护下，从而有效地排除了土地所有权层面中，其他物权对土地租赁权的干扰。可以说正是他们在本土历来已久的土地租赁制度及房地产操作经验，为他们具体洽谈在上海土地获取方式提供了思想背景，这不能不说是永租制的土地思想来源之一。

3.英国的重视契约的思想

香港地产行政学会会长、香港苏振显测量行董事总经理苏振显曾说：“英国人所特有的土地管理制度，以及对土地契约的重视，为香港一百多年的土地管理打下了良好的基础”^[59]。这虽然是就香港而言，但几乎与香港成为英国的殖民地同时发生的上海租界的建立，其在土地管理方面，深受英国本国一些管理规定及制度、习惯的影响，同样，英国人传统的重视契约的思想，对于道契的良好信用的形成具有重要影响。

英国社会本来是一种混合性的封建体制（全国划分为县［shire〗，也有民兵［militia〗）。这种封建是中国历史里所没有的。有些欧洲学者认为这是日耳曼民族侵入欧洲西南时，与罗马帝国的残骸重叠组合而成，所以其下端显示着部落组织的型态，其上端却又隐约表现着若干全国性的中央结构。这种制度的最大特征，为带有契约性质的从属关系，例如陪臣（vassal）之对领主（lord）的骑士勤务（knight　service），每年有40日的义役。13世纪的大宪章（Magna　Carta）又将国王的权利详细规定，也是基于这种契约关系之精神。而1066年的诺曼征服，在英国建立了诺曼王朝并开始在英国推行诺曼法。诺曼法和盎格鲁—撒克逊法的融合，构成了普通法的源头。诺曼法是一种典型的封建法。这里所说的封建，是领主制封建，绝非通常意义上“封建社会”、“封建主义”的那种封建。作为封建法，诺曼法本质上是一种契约法。它不是建立在国王的单方支配和臣民的单方服从基础上，而是建立在领主和附庸（受封者）之间对等的权力义务关系上。不管领主和附庸那一方，只要是单方拒绝自己的义务，或者是寻求契约以外的权利，权益受害的一方都可以投诉于法庭获得救济。如果法律解决不了，则受害者（不管是领主还是附庸）有权解除封建契约，领主可收回领地，附庸可放弃效忠义务。在之后的历史中，英国国王不时出现践踏契约，破坏封建传统的行为，而屡次引起大领主的斗争，正是在这种反复斗争中，英国的宪政逐步确立。而值得注意的是，这些领主对国王的起义并没有引起类似中国历史上的一治一乱的“周期率”的循环，而是以“契约”的方式达成与国王的和解，以逐渐完善的宪章制度对王权加以约束。所以，从英国的宪政历史看，其契约思想渊源已久，这种精神贯穿于社会生活的方方面面，自然也包括地产契约。

英国的契约思想体现在其确立租界地址、租界扩张、道契经办、转让以及各种地产纠纷处理中。例如，在道契中，有关土地权的继承方式，不同于传统中国的继承习惯（大多是父亲传儿子），而更多体现个人意愿，有父传子的，也有兄传弟的，还有夫传妻的，甚至是赠给亲友的。有的就让委托人自行处理，只要履行了一定手续，符合正式的法律要求，都被认为是合理有效的。另外，从一些地产纠纷处理中，包括财产权转让、遗产继承、处理家庭财产、调整财产和收入的所有权和支配权、契约、合同的拟订等，很多工作都由律师来担任，欧美人的法律意识、习惯已渗透到道契的具体操作中，而这也是道契信用制度建立的原因之一。

二、华界土地管理思想发展的西方渊源

上海租界的建立，带来了迥异于中国传统方式的异国文化，在思想意识、社会文化等方面都对本土形成冲击，引起思想观念的变革。在整个近代时期，华界土地管理思想的发展，都有很深的西方思想的烙印。

（一）华界市政管理思想发展的西方渊源

1.华界传统市政管理思想的缺乏与租界较成熟的市政管理思想的强烈对比，是华界土地管理思想变革的动力

上海租界出现以后，土地开发展开，市政建设实施，其井然有序的秩序与华界形成鲜明对比。租界日盛，华界日衰的局面给予地方绅商和知识分子的刺激相当强烈，他们迫切希望“变通”和“自强”。与此同时，1899年，公共租界实现大扩张，给闸北带来了严重威胁。当时闸北地区基本上还处于原野乡村的自然状态，没有进入城市化，从发展来看，明显将是租界越界筑路的对象和继续进行扩张的目标。为了能保住闸北，一些绅商决定开发这一地区以加速地方繁荣的办法来抵制租界的扩张。在这两个因素作用下，近代市政管理机关开始出现，地方自治运动开始兴起，传统的管理体制开始打破，西方的市政管理思想开始被引入。

传统市政管理思想的缺乏。传统管理体制下，上海道台是上海各方面的首脑，职责繁多，如治安、关税、外交、洋务、学校、开埠造路等等均由其兼管，或任总办。这种传统的管理体制对于市政方面的建设是无所作为的，关于清道、路灯、筑造桥路、修建祠庙、举办团防等事项，均归慈善团体同仁辅元堂经办。即使是对上海县城十分重要的水利工程，也是由绅商来办的。例如1879年疏浚岘塘，即记载：

时以东坝局费无着，董事朱其莼议，援同治七年成案，就滂河图田按亩捐钱六十文，又抽田二千九百七十六亩，出夫戽水，抵免挑土。……余各均田均役。共收滂河亩捐钱三百八十六千两。绅商铺户捐钱一千一百九十八千两，裕源典本年月捐钱二百六十千文，又预支六年七年月捐钱四百八十千文，局用钱二千四百六十三千零^[60]。

这是由于传统的回避制度以及地方官的频繁调动等制度方面的限制削弱了地方行政的管理效能，地方官府除注重于税收与治安外，很少能对其所辖城市的发展有所作为，而将部分行政管理职能留给地方社会，但却缺少制度化的、吸纳本地居民参与地方政治的途径。

租界西方式的土地管理思想的运用。租界按照西方的管理思路进行管理，采用西方的市政管理方式，工部局为公共租界的行政管理机构，公董局则为法租界的行政管理机构。公共租界的纳税外人会是工部局的监督机关，工部局的行政对纳税外人会负责，董事会是工部局的权力机关。工部局实质是领事和纳税外人会监督下的公共租界有产阶级中上层人物的“全能”的自治形式。董事会下有八个委员会：工务、财政、卫生、交通、医院管理、地产、教育和园艺。公董局下属的各处有市政管理处、医务处、警务处、救火会、公共卫生救济处等。整个租界的管理主体是行政机关，随着自身的发展，租界行政机关分工日细，功能日多。到20世纪初，工部局建立的委员会和行政办公机构已广泛涉及城市的财政税收、市政建设、公用事业、交通管理、治安秩序、环境卫生、文化教育等多个领域，这充分反映了工部局运用西方先进的市政结构形式，以积极的态度从事租界的市政管理，而这样的结构与管理，在当时的中国封建地方政权中却是绝对缺少的。其运作机制采用西方的三权分立制，将此模式完全移植于租界内，在上海乃至全中国锲入了一种全新的特别机制。

2.华界市政管理思想的逐渐发展

在租界近代市政管理方式的影响下，上海于19世纪90年代中叶后开始了传统管理方式的近代化进程，引入西方的管理思想并加以实施。其最早的市政机关是创设于1895年的南市马路工程局，主要任务是填筑沿浦马路。此局以职任和组织来说，只能算是现代型的市政机关中工程处的一小部分。两年后工程竣工，改为马路工程善后局，其职责范围有了扩大，涉及工程以外的一些市政问题。1898年督办吴淞开埠工程总局设立，局中所有经常和临时费用完全由公家拨给，年仅数万元，又没有具体计划，结果仅筑路数条而已。浦东方面，1906年设有浦东塘工善后局，闸北方面，1900年设立闸北工程总局，由于闸北一带毗连租界，且与宝山县境犬牙相错，建桥筑路耗费甚大，民力难以担负，于是由当地士绅呈请官办。1904年，江督周馥派道员徐乃斌为总办，1905年5月改称为闸北工巡总局，另委道员汪瑞门接办。那时的行政设施注重警务，道路、桥梁因收入有限适当修造，次年正式改为上海北市马路工巡总局。尤为值得注意的是，1905年，上海地方绅商郁怀珠、李钟珏等向上海道建议，鉴于“外权日张，主权侵落”，“道路不治，沟渠积淤”，上海应建立地方性的总工程局，“整顿地方，以立自治之基础”^[61]，此议大为上海道赞同，在地方官一手支持下，上海地方自治事业顺利展开。郁怀珠等走访了曾在国外游历过的政法学家，向他们了解了东西方各国有关地方自治的规章制度。总工程局最后完全撇开清朝地方衙门的那一套办法，而采用了三权分立的西方政权体制，设置了代议机关议会，其职权是“决议关于本局一切事件”^[62]。另外就是选举和监督执行机关。执行机关是参事会，下设三个行政科：户政科，下设户籍处、地产登记处、收捐处；警政科，下设巡警处、消防处、卫生处；工政科，下设测绘处、路工处、路灯处。关于司法，则在局内附设了一个裁判所。从总工程局的组织机构来看，完全是仿照租界的“三权分立”制而设，并专门设立了“地产登记处”，已经将对土地的产权管理独立出来，相对于传统的管理体制而言，西方的市政管理思想之影响可见一斑。至20世纪20年代，国民政府公布《特别市组织法》和《市组织法》，上海设特别市。按照组织法的规定，上海特别市，在市长之下设立了秘书处和参事，先是成立了财政、工务、公安、卫生、公用、教育、土地、农工商、公益九局，以后公益局裁撤，新建港务局，农工商局则改为社会局。在这些局之外，还成立了一些直属机构，如市中心区域建设委员会等。各局以下分别设立了科、股。

华界市政管理体制的发展体现了市政管理思想发展的脉络。从其市政管理体制的演变看，近代转型过程是一个动态过程，而这个过程是在租界刺激下，通过对西方的学习逐渐完成的。对于城市的管理，政府的职能不再停留在传统的征收赋税及维持秩序上，开始更多地涉及公共领域，负责城市开发并提供基础设施，并在具体运营中，引入西方的一些开发经验，如整体规划、尊重产权、有偿征地、合理筹划建设资金来源等。另外，对于土地的管理也逐步作为一个职能部门被分离出来，从晚清的负责道路开发的一些部门的设置，到总工程局专门设处，再到民国的土地局的设立，并直接设立城市规划建设部门，如市中心区域建设委员会等，其管理方式是逐步完善、不断改进的。可以看出，城市化的发展，城市事务的日益繁杂，要求管理部门调整自身体系，加强内部分工，而租界恰好提供了一个可供观摩的模式，对于政府管理思想的变革提供了理论来源，并在整个并存期间在实践中不断加以运用和完善。

（二）华界城市土地开发模式形成中蕴涵的西方思想

租界商业化的土地开发思想直接影响了华界的土地开发模式的变革。租界的土地开发，一开始就受到商业利益的驱动，房地产业的经营化，使得开发十分讲究效益。房地产业的兴盛，也使得金融、建筑、交通等产业迅速发展。地价的上涨最直接的受益者莫过于市政税收，而地价的高低同周围环境的开发程度有很大的关系，因此，租界当局对筑路修桥非常重视。租界的这套开发模式，后来影响到整个上海的城市开发。

1.商业化的筑路经费筹集思想：摊派、征税及土地拍卖、融资

第一次《土地章程》第十二条规定：“商人租地得在界内租房，自杨泾浜（注：后为洋泾浜）以北，应行公众修补桥梁，修除街道，添点路灯，添置水龙，种树护路，开沟放水，雇募更夫，其各项费用，由各租户呈请领事官，劝令募集，公同商捐，所有更夫雇价，由商人与民人公平定议……”其筑路经费最先由道路的界内业主摊派，如1869年由公众捐款，购地10.571亩，筑造卡德路。1866年修理静安寺路、徐家汇路及吴淞路，捐银共2　601两，凡步行者每人5两，骑马者每人10两，单马车每辆20两，双马车每辆30两，各路居户每家30两^[63]。1906年，工部局更以“立法”的形式来保证筑路经费的筹集，《土地章程》增加新的条款规定，筑路各项工程所需费用2/3以内，由当对及毗连路身的执业西人负担，每人负担成数由工部局酌定，如果不服工部局所定，可陈诉于地产委员会，由其最后裁定^[64]。另外，向租地人或土地占有人征收地税也是租界当局的主要收入来源，此部分资金也是筑路修桥的来源之一。值得注意的是，法租界公董局更采用现代融资方式，即以公董局房产作抵押向银行抵押贷款和发行公债。1903年公董局董事会会议鉴于工程费用浩大，采用发行债券的方式来偿还银行贷款。20世纪20年代，公董局发行债券主要用于征地和市政工程，其债券利息一般在6%—8%左右，由公董局以所有产业及税收担保。

2.商业化的土地运营思想：储备、拍卖

为减少拓路中征地、迁屋的困难，工部局时时注意地价变动的情况，以便用较少的资金获得较多的地皮，甚至主张在即将发展起来的地区预购筑路用地，以减少购地费用，并乘界内房屋拆迁或地产变动之机，与业主谈判，“不管这些让出来的地皮是多么小”^[65]。除了进行土地储备外，租界当局还对土地通过拍卖、招标的方法进行运营、开发。例如法租界公董局在法租界外滩填造地皮，留出一百尺宽的土地归公董局，剩余的土地以“正在建造的外滩地皮的原价”卖给土地所有人，而“码头不算在内”，“万一河边土地所有人不愿购买自己地产对面修筑外滩多余的土地，该土地就将拍卖”。1867年结束的工程费用总额为51　618.62两，而出售多余土地却收入了48 064两。也就是说，公董局实际上只花了3　554.62两就修筑了法租界外滩，取得了100尺宽的外滩地皮以及临江码头^[66]。公共租界工部局则对界内道路、桥梁、下水道、路灯等各项工作，采用招标承包的办法运营。

租界当局筹集资金以商业运营方式经营土地，并在土地开发中以筑路修桥先行，同时进行配套的市政工程建设，为土地的升值创造条件，再课之地税用于公共事业的开发模式对于华界的开发起到重要示范作用。华界的开发也以此模式为基础展开，华界南市的改造，闸北、吴淞的开发也正是从成立“马路工程局”开始，走以筑路修桥推动社区繁荣的路子。在1898年华界修筑十六铺至南码头的道路，令“欲包揽工程”者“开明价值，择其最廉者使之工作”^[67]。完全参照了工部局的招标承包的办法。1927年上海推行“大上海计划”，南京中央政府并未拨款项，而是由市政府通过发行公债的方法筹集，并在市中心区域计划公布后，通过土地招领的办法进行买卖，筹集了可观的建设资金。

从租界土地开发模式看，其开发以基础设施的建设为先导。城市基础设施是城市土地价值的载体，其剩余权结构对基础设施的提供至关重要。如果基础设施开发后果（收益和损失）无偿转移到非基础设施投资者身上，基础设施的提供从长期来讲便是不可持续的，而城市土地的“先占原则”使得基础设施提供的外部性无法避免，即基础设施建设投资的好处往往无偿转移到了原来已经存在的使用者身上。一旦这些投资带来的好处（如可能的税收增加）流失使得政府无法平衡基础设施投资，经济的循环便无法完成。因此，政府要尽可能引导开发商，而不是追随开发商。要通过政府对一级土地市场的垄断，开发生地，出售熟地，实现基础设施建设—地价升值—出让土地筹集更多的基础设施投资的良性循环，实现城市基础设施建设的可持续发展。租界当局开始采取界内土地使用者摊派的方式，但由于基础设施的外部效应的存在，以地税、房捐为主的租界当局财政收入逐步成为基础设施建设的重要来源。另外，租界当局还引入市场化的经营手段，采用招标承包的方式进行，并开始引入土地储备的方式。土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，由政府或政府委托的机构进行土地开发，在完成了房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发后，根据城市土地出让的年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。土地储备制度的建立，可以使城市政府完全垄断城市土地的一级市场，确保经营性用地通过招标、拍卖方式出让、出租，减少一级市场交易中的人为因素，保障地产交易的公平和公正性。城市土地储备是政府对城市土地供应进行宏观调控的一种方式，租界当局已经意识到乘界内房屋拆迁或地产变动之机，预购土地，以减少购地费用，虽然完整的土地储备制度还没有完全建立起来，但其运作已有了土地储备的萌芽。

租界的土地开发模式给华界的土地开发起了示范作用，从晚清开始直至民国，华界的土地开发都以筑路修桥等基础设施先行，政府当局通过直接投资与间接投资，重视影响城市地价的“硬环境”与“软环境”的建设，并在开发中引入市场化的运营方式，对土地开发进行招标承包，并通过现代融资方式——发行公债来作为筹募资金的重要渠道，由此可看出，在整个近代时期，华界土地管理思想在租界土地管理思想的影响下逐步改变并得以发展。

从以上分析可以看出，租界的西方化的土地管理思想给华界带来极大的冲击。首先，租界的市政管理唤起了华界居民的“市民”意识，通过地方自治改善对城市的管理；其次，租界具体的开发模式又给华界以示范作用，改变了华界的开发模式，而租界对土地的利用与管理的思想已经渗透到具体的开发模式中，从而给华界土地管理思想的改变提供了“催化剂”。从这个角度而言，上海的城市土地开发的近代化过程是从租、华两界市政管理的巨大差异给国人带来的巨大刺激，市民意识被唤起从而开展的地方自治运动开始的。地方自治运动的发起者之一，著名士绅李平书的一段话颇能代表这种受刺激的心理：

吾一言通商以后之上海而为之愧、为之悲。愧则愧乎同一土地，他人踵事增华，而吾则因陋就简也；悲则悲夫同一人民，他人俯视一切，而吾则局促辕下也。要之通商以来，上海、上海，其名震人耳目者，租界也，非相形见丑耶？^[68]

租界与县城在市政方面的差异，不仅刺激着上海的居民，更强烈地刺激着上海地方政府官员，因此，这些地方官往往是改良市政的积极倡导者。至迟从19世纪60年代起，上海道、上海知县便不断地把租界市政管理条例改头换面，加以发布，要求市民遵守，这样，向租界市政看齐，成了上海居民与上海地方政府的共同心愿。两者结合起来，便发展成为地方自治运动。1895年成立的南市马路工程局，1905年成立的城厢内外总工程局，都是由士绅发起，得到地方政府支持。

三、两种思想相互影响的社会学分析

城市化与城市现代化的过程伴随着城市社会结构的变迁。城市的增长也是城市社会结构的一种变迁。从现象上看，城市增长一般表现为城市人口的增长，人口增加对城市管理形成新的需要，其中包括组织机制的需求，从无序到有序，城市在自组织体系中，针对不同的社会群体和社会存在形式及社会问题，形成针对性社会制度结构和规范系统，在生存与生活方式的分化中，城市制度、规范和系统结构出现分化或扩张，进而形成城市社会结构的分化与变迁。这一社会结构变迁贯穿于整个城市化和城市现代化全过程。导致城市社会变迁的原因是多方面的，包括社会经济的发展及外来因素的影响，如中国的鸦片战争，促进了一个封闭的社会的变迁。开埠前，江南经济的发展已开始有缓慢的城镇化的迹象，上海的开埠，外来文化的植入，激化了这一进程。而最重要的是，由于上海租界的开发权完全归殖民者所有，殖民者还拥有司法、行政等权利，使得西方殖民者有条件在租界这一“国中国”移植西方的“三权分立”的政治制度以及管理模式，包括有其完全不同于中国传统城市社会的“市民意识”。关于市民这个范畴，查尔斯·泰勒在《市民社会模式》一文中指出：“一系列关于自由经济和公众或公共空间的观念，构成了有关‘市民社会’区别于国家的新认识的一种思想渊源。”“市民社会的概念所界定的乃是公众社会生活的一种模式”^[69]。中国城市社会结构的最大特点是城市社会没有形成独立的工商业者阶层，城市不能以“法人”的身份出现，“城市的繁荣并不取决于市民的经济与政治魄力，而是取决于朝廷的管理职能”^[70]。而马克思对西方中世纪社会市民的力量，给予了高度评价，中世纪文艺复兴“在本质上是城市的，从而是市民阶级的产物……”^[71]。早在中世纪的欧洲，城市居民已经是以纳税人身份出现，而中国的城市居民往往是以“纳贡”人相称，纳贡人的身份没有社会性，而纳税人是以法律的体现者或某种意义上的“法人”的身份而成为城市社会结构的独立人。市民社会是与一定的政治关系、经济关系和社会关系相适应的，是与宗法关系、家长制关系、家族关系相对立的，其生存条件和手段的特殊性，表现了在商品经济关系中的平等、民主的政治关系和契约关系。尤根·哈贝马斯在《公共领域的社会结构》一文中对18世纪公共领域用“社会结构图”进行描述，将私人领域描述为狭义的市民社会，亦即商品交换和社会劳动领域，很显然，这种社会关系与资产阶级法权意义上的“私有产权神圣不可侵犯”具有相通性和历史承袭性^[72]。正如芒福德的观点：“城镇作为一个法人，往往是建立在土地所有者同居住者、市民之间的社会契约基础上的”^[73]，因此，欧洲的传统的市民意识形成了其尊重契约的精神、私人产权神圣不可侵犯的信仰以及以纳税人的身份参与公共建设的认识，奠定了租界的市政管理的模式，其对土地产权的尊重（如土地开发的有偿征用、对产权凭证道契的重视与维护等）、利用土地收益再用于公共建设的模式、界内居民分摊费用参与公共道路的建设等，正是其所处社会的意识的影响，而这种意识本是中国传统社会所缺乏的。上海开埠后人口的增长、经济的转型，对于城市制度、规范提出了需求，而租界的模式恰好提供了制度供给的“范式”，在这种供求作用下，开始了华界以地方自治为发轫端的城市管理的变革，而此项变革正是“从南市马路工程局”这一负责城市道路开发的机构的设立开始的，此后的土地开发模式正是在租界的影响下，结合具体的国情而逐步形成、发展的。

通过以上的分析，租界与华界这两个在近代上海长期并存的行政体制，在一百多年的并存中，相互影响，租界的土地管理思想既有来源于母国的部分，又有在实际操作中吸收当地的做法之处，而华界在租界的影响与示范下，积极模仿租界的管理办法，对传统的方式加以变革，并糅合本国国情，所以，二者是在相互影响下逐步发展的，双方的管理思想中都有对方的痕迹，而这正是近代上海城市土地管理思想的总体特征。

【注释】

[1]《孙中山选集》（下卷），《民生主义》第二讲，人民出版社，1966，第792—793页。

[2]黄月波：《中外条约汇编》，商务印书馆，1936，第124页。转引自陈正书：《近代上海城市土地永租制度考源》，《史林》1996年第2期。

[3]《上海房地产志》，上海社会科学院出版社，1999，第79、83页。

[4]张仲礼：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第55页。

[5]邹依仁：《旧上海人口变迁的研究》，上海人民出版社，1980，第90页。

[6]汪敬虞：《中国近代工业史资料》，中华书局，1962，第7—11页。

[7]张仲礼：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第47—48页。

[8]邹依仁：《旧上海人口变迁的研究》，上海人民出版社，1980，第104页。

[9]同治《上海县志》卷七，田赋下。

[10]张仲礼、陈曾年：《沙逊集团在旧中国》，人民出版社，1985，第61页。

[11]梅朋、傅立德：《上海法租界史》，上海译文出版社，1983，第301页。

[12]上海市房地产管理局藏档案，英册道契。转引自张仲礼：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第446页。

[13]东亚研究所：《列国对华投资概要》，1936，第28、37、68页。转引自张仲礼：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第448页。

[14]中国人民银行上海市分行编：《上海钱庄史料》，上海人民出版社，1960，第780—783页。转引自张仲礼：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第449页。

[15]上海英美租界：《工部局年报》（1865），《委员会职责》。

[16]上海特别市市政府秘书处：《上海特别市市政法规汇编》，初集序。

[17]《费唐法官研究上海公共租界情形报告》第一卷，1931，第66—67页。

[18]张仲礼：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第464页。

[19]《申报》1895年5月20日。

[20]上海博物馆图书资料室编：《上海碑刻资料选辑》，第250页。

[21]张仲礼、陈曾年：《沙逊集团在旧中国》，人民出版社，1985，第35页；东亚研究所：《上海外国人土地所有者名簿》，昭和16年版，第35页。转引自张仲礼：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第464页。

[22]《上海房地产志》，上海社会科学院出版社，1999，第345页。

[23]东亚研究所：《上海外国人土地所有者名簿》，昭和16年版，第4页。转引自张仲礼：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第465页。

[24]徐雪筠等译编：《上海近代社会经济发展概况（1882—1931）》，上海社会科学院出版社，1985，第282页。

[25]《清朝通典》，转引自刘子扬：《清代地方管制》，紫禁城出版社，1988，第111页。

[26]《大清律例会通新纂》卷八，“户律田宅”。转引自马学强：《从传统到近代：江南城镇土地产权制度研究》，上海社会科学院出版社，2002，第86页。

[27]同上。

[28]《大清律例会通新纂》卷八，“户律田宅”。转引自马学强：《从传统到近代：江南城镇土地产权制度研究》，上海社会科学院出版社，2002，第88页。以上（1）、（2）、（3）同此，为第87页。

[29]同治《苏州府志》卷五“坊巷”，转引自王卫平：《明清时期江南城市史研究：以苏州为中心》，人民出版社，1999，第159页。

[30]杨国桢：《明清土地契约文书研究》，第83页。

[31]〔美〕马士著，张汇文、马伯隍等译：《中华帝国对外关系史》第一卷，第712、713页。转引自《上海通史》第四卷，第62页。

[32]道光朝《筹办夷务始末》卷六九，第2682、2741页。转引自《上海通史》第四卷，第62页。

[33]中国史学会主编：《鸦片战争》（五），上海人民出版社，1957，第514页。

[34]黄月波主编：《中外条约汇编》，商务印书馆，1936，第74页。转引自陈正书：《近代上海城市土地永租制度考源》，《史林》1996年第2期。

[35]英国国家档案馆收藏《上海土地章程》之中文本。见《上海房地产志》，第475页。

[36]同上。

[37]指英商。

[38]英国国家档案馆收藏《上海土地章程》之中文本。见《上海房地产志》，第474页。

[39]杨鸿烈：《中国法律思想史》，上海书店据商务印书馆1937年版影印，收入“民国丛书”第四编，第251—253页。

[40]英国国家档案馆收藏《上海土地章程》之中文本。见《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志·附录三》，上海社会科学院出版社，1999，第475页。

[41]英国国家档案馆收藏《上海土地章程》之中文本。见《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志·附录三》，上海社会科学院出版社，1999，第474页。

[42]同上，第475页。

[43]同上，第476页。

[44]英国国家档案馆收藏《上海土地章程》之中文本。见《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志·附录三》，上海社会科学院出版社，1999，第476页。

[45]同上。

[46]下文有的参阅了陈正书：《近代上海城市土地永租制度考源》，《史林》1996年第2期。

[47]转引自梁治平：《清代习惯法：社会与国家》，中国政法大学出版社，1996，第81页。

[48]范涞编：《范爷发刊士民便用家礼简仪》，万历三十五年刊。出处同上，第82页。

[49]英国国家档案馆收藏《上海土地章程》之中文本。见《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志·附录三》，上海社会科学院出版社，1999，第475页。

[50]杨国桢：《明清土地契约文书研究》，人民出版社，1988，第162页。

[51]英国国家档案馆收藏《上海土地章程》之中文本。见《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志·附录三》，上海社会科学院出版社，1999，第474页。

[52]《筹办夷务始末》（道光朝）第5册，第2755页。

[53]马学强：《从传统到近代：江南城镇土地产权制度研究》，上海社会科学院出版社，2002，第178页。

[54]马学强：《近代上海道契与明清江南土地契约文书之比较》，《史林》2002年第1期。

[55]瓦莱里·安·彭林顿：《香港的法律》中译本，上海翻译出版公司，1985，第254—255页。

[56]《土地：香港经验、产权制度与契约精神》，《21世纪经济报道》2003年12月17日。

[57]周诚：《香港土地问题考察报告》，《土地与房产经济管理》1991年第1期。

[58]转引自陈正书：《近代上海城市土地永租制度考源》，《史林》1996年第2期，（1）、（2）、（3）均是。

[59]《土地：香港经验、产权制度与契约精神》，《21世纪经济报道》2003年12月27日。

[60]《上海续志》卷五，第15页。

[61]《上海县续志》卷二，建置上，城池。

[62]杨逸：《上海市自治志·各项规则规约章程》甲编，第1页。

[63]《上海公共租界史稿》，上海人民出版社，1980，第417、435页。

[64]王铁崖：《中外旧约章汇编》，第1册，三联书店，1957，第804—805页。

[65]1870年度工务委员会报告，见1870年度《工部局年报》。

[66]梅朋、傅立德：《上海法租界史》，上海译文出版社，1983，第421—423页。

[67]《申报》1895年5月20日。

[68]《论上海》，《上海县续志》卷三十。

[69]J.C.亚历山大：《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，1999，第22—23页。

[70]马克斯·韦伯：《儒教与道教》，商务印书馆，1999，第60—61页。

[71]《马克思恩格斯全集》第21卷，第348页。

[72]尤根·哈贝马斯：《公共领域的社会结构》，汪晖等主编：《文化与公共性》，三联书店，1998，第136—137页。

[73]刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，中国建筑工业出版社，1989，第200页。