土地管理的发展历程

1.1.2　土地管理的发展历程

新中国成立后，我国土地管理制度发生了巨大变化，从先前的土地私有制发展为社会主义土地公有制，即社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。党的十一届三中全会之前土地管理工作比较混乱;党的十一届三中全会之后到《土地管理法》出台前，我国土地管理基本实行城乡分管的体制，呈现出较多弊端;自1986年成立国家土地管理局，实现城乡地政统一管理的体制至今，土地管理逐步走向成熟，形成具有中国特色的土地管理体制。

1.改革开放前的土地管理

中华人民共和国成立之初，全国人民政治协商会议规定在中央人民政府政务院下设内务部，内务部下设地政司，负责全国土地管理工作。其主要职责包括:全国地籍测量、地籍管理、土地征用、房产管理、城市规划，范围广，职责权限大，涉及土地、房产、城市各方面。随着国民经济的发展，政府管理部门逐渐细化。1952年城市营建规划和考核移交建筑工程部。1954年取消地政司，建立土地利用总局，所属农业部。1956年，城市房产管理工作移交城市服务部，内务部职权仅限于土地遗留问题和部门土地征用工作，期间发布了《中华人民共和国土地改革法》等法律、法规。50年代中后期的农业合作化运动，解放了农村生产力，使农村土地管理制度发生较大变化。1962年颁发《农村人民公社工作条例修正案草案》明确了农村集体土地的范围，基本确立了农村土地的使用制度。60年代中后期，“文化大革命”的爆发，使得我国土地管理体制基本处于瘫痪状态，造成大量耕地被浪费，土地权属混乱，极大地破坏了土地的合理利用。

2.改革开放后的土地管理

党的十一届三中全会以来，我国实行改革开放政策，针对前段时间土地浪费严重、耕地大量减少、土地纠纷不断的现象，责成农业部尽快起草土地法。1979年国务院设立全国农业区划委员会，下设土地资源部，由农业部牵头起草土地利用分类标准，并开展土地详查试点，在此基础上颁布土地调查的技术标准。1982年国家修订并颁布了《国家建设征用土地条例》、《村镇建房用地管理条例》，同时国务院责成农业部设立土地管理局，作为管理全国土地工作的行政机关。1984年在全国开展土地调查工作，此外还完成了县级土地利用总体规划试点和规划编制办法、城镇地籍调查和农地评价试点，逐步走上土管法制轨道。1986年，《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》指出要严杀占用耕地之风，6月六届全国人大常委会通过并发布《中华人民共和国土地管理法》，明确了全国土地和地政统一管理原则，从此自中央到地方各级土地管理部门都实行全国城乡土地统一管理制度。

3.统一管理体制下的土地管理

自1986年成立国家土地管理局至今，一直实行城乡地政统一管理的土地管理体制。1988年全国人大修改《土地管理法》，确定土地所有权和土地使用权相分离原则;土地使用权依法转让原则;国有土地有偿使用原则。土地管理内容有所增加，完成了全国土地详查工作;对城镇地籍进行调查，完成土地登记发证工作，进一步完善土地市场机制;加强土地立法和执法监督建设。1998年第九届全国人大常委会第四次会议对《土地管理法》作进一步修订，提出“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”、“国家实行土地用途管理制度”，进一步完善我国土地管理机制，初步建成适应社会主义市场经济发展的土地管理体制。在土地统一管理体制下，土地审批制度一度采用分级限额审批，建设用地的审批权主要集中在市、县政府。市、县政府在此过程中既代表土地所有者，又作为经营者、管理者。从理论上讲，三权集中将土地市场的运作与管理置于政府的监控之下，有效地保障土地权益的实现和市场运转的规范化，然而事实表明，地方政府有负责促进地方经济发展的责任，在处理土地利用过程中引发的冲突时，其作为经营者的利益导向往往使得所有者权益被忽略，过分注重经济效益，不利于耕地的保护和土地的合理利用。因此，要改变分级限额审批制度，针对近年来土地管理工作面临的问题，转变思想，建立以土地用途管制为主导的土地利用制度。土地用途管制依据土地利用规划划定的土地用途，严格按土地利用规划规范土地利用行为，保护耕地，严控农转非，严把建设用地审批关，划清土地管理权限。土地用途管制是适合我国目前经济快速发展时期既满足对土地的需求，又保障对土地的合理利用和对耕地保护目的的。目前，我国采取最严格的土地管理措施，从政策、经济、金融、税收等各方面严控新增建设用地，采取宏观调控方式保证耕地总量动态平衡和房地产市场的良性发展。