我国土地储备的发展历程与发展现状

2．1．3　我国土地储备的发展历程与发展现状

2．1．3．1　我国土地储备的发展历程

1．起步阶段

1996年8月，上海市土地发展中心成立，这是我国大陆地区第一家土地储备机构，标志着土地储备制度在我国开始建立。其主要立足点是盘活城市存量土地、优化土地资源配置、加强和改善政府对土地市场的宏观调控。随后杭州、青岛等城市也相继建立了土地储备机构，开始对土地储备制度进行实践探索和理论研究，出台了相关的地方性法规，并在实践过程中逐步形成了杭州市政府主导型土地储备制度。

2．推广阶段

1999年全国集约用地市长研讨班上，杭州的土地储备制度的建设成果和经验引起了强烈反响。同年6月，国土资源部以内部通报的形式转发《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》向全国推广杭州和青岛两市的土地储备经验。之后，武汉等大中城市也相继成立土地储备机构。

3．全面发展阶段

2001年4月30日，国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，指出为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行土地储备制度。在国务院和国土资源部的推动下，各地积极开展土地储备工作，各级储备机构在全国范围内遍地开花。至2001年8月，全国共有土地储备机构669家，而2003年年底已达1300余家，2004年更是超过了2000家。累计收购土地总面积超过230万亩，收购土地总费用为1963亿元。同期累计开发整理储备土地64万亩，投入开发整理的总费用为741亿元，累计供应储备土地为71万亩，收取总价款2063亿元。

2．1．3．2　我国土地储备的发展现状

从近几年的实施结果来看，土地储备制度在深化和完善国有企业改制、规范一级土地市场运行、保障土地利用纲领计划和城市规划的实现、加速城市设施更新、促进城市建设市场的发展、激活房地产市场、增加地方财政收入等方面发挥了积极有效的作用，凸显了强大的活力。但是，随着改革的不断深入，土地储备制度在运用过程中的诸多问题也逐一暴露出来，进一步的理论研究也随着改革的深入而展开。一般来说，主要包括三个方面的问题。一是土地储备制度的法律问题。各地土地储备制度的建立和发展主要立足于国家主管部门的行政命令和通知。尽管《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国房地产管理法》中有个别条款可以引申为土地储备制度的法律依托，但是其明显缺乏系统性与连贯性。所以，各地土地储备制度的建立和发展主要依托地方政府自行订立的行政性规定、规章、办法等，法律约束力差，运作模式和特点千差万别，容易引起认识和操作过程中的混乱。同时由于缺乏完善的法律机制和统一的操作流程，实际工作中常常面临土地储备行为的合法性、储备机构的合法性、储备土地权属登记过程中的权属性质、主体及税赋办法无据可依等全方位、多角度的问题。二是土地储备机构职能定位与组织管理问题。由于土地储备过程中的经济因素地方政府行政干预较多，土地储备机构内部缺乏管理之道，缺乏全局意识、风险意识、成本意识和效率意识，机构性质定位模糊且目标单一，难以有效地发挥土地储备制度的积极作用，个别城市甚至存在政府与民争利的问题。三是地方政府与中央政府因为在土地收益分配上的博弈而产生的一系列问题。由于土地储备制度的实施显现了土地的天然资产属性，长期处于预算外收入的土地收益对于实行分税制后财权与事权不相符的地方政府而言，必然成为其主要的收入来源，即与改革前相比，地方政府以地求财的冲动在实施土地储备制度后尤为明显。因此，获得更多的土地收益金往往成为土地储备机构的主要目标，也是衡量一个储备机构合格与不合格的重要标准。此外，地方政府还存在利用土地储备机构直接负担城市建设费用的倾向性态度，即土地储备机构转变成为地方政府获取金融机构资金的中间机构。长此以往土地储备机构的财务负担越来越重，财务风险日趋凸显，进而忽视市场环境，损害社会公平，增加土地储备供应的盲目性，甚至会对房地产市场运行产生负面影响，最严重的会导致地方政府的破产。

从2003年下半年起，国家针对钢材、电解铝、水泥、房地产等行业投资过热的现象，从金融、新增建设用地审批及城市房屋拆迁方面出台一系列管制政策，开始新一轮的宏观调控。2005年3月，《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》出台，同年5月，财政部、建设部、发改委等七部委联合出台《关于做好稳定住房价格工作的意见》。2006年5月，国务院办公厅转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，同年8月，国务院又发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，针对部分地区房地产价格增长过快的不良现象，从调整土地供应总量和结构、增设房地产交易环节税赋、加大市场监控力度、控制大面积商品住房比例等方面对房地产行业和市场全面设限。外部宏观环境的不断调整，更加要求土地储备机构审时度势，强化自身管理，树立长远发展目标，追求和谐、科学的发展。

材料:征地

征地程序

征地主要指国家出于公共利益的需要，按照法定程序强制征用农民集体所有土地，并根据补偿标准一次性给予被征地者包括土地所有权人、使用权人以及土地承包经营权的发包人、承包人、转包人等一定的货币补偿，有的还必须按照要求进行必要的就业安置。

一般来说，只要是出于公共利益的需要，对于属于农民集体所有的土地都可以进行强制征用。但是，我国为了保护耕地，严格控制耕地转为非耕地的行为。在征地过程中，征地的对象必须符合城市规划的规定，且所有土地必须得到相关部门的批准方能征用。

当征地的对象属于基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷或者其他土地超过70公顷这三种情况的，必须由国务院批准。不属于这三类土地的，则由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

征地的程序分前后衔接的两大块，即征地的批准程序和征地的实施程序。

一、征地的批准程序

以大型建设项目为例，征地的批准程序为:①建设项目依法经国务院或省政府批准;②建设单位向市、县政府地政部门提出建设用地申请;③市、县政府地政部门审查后拟订征用土地等方案;④经市、县政府同意后逐级上报;⑤征用土地等方案依法由国务院或者省政府批准。

二、征地的实施程序

(一)发布征地公告

1)发布机关:市县政府。

2)发布范围:被征用土地所在地的乡(镇)、村。

3)公告内容:批准征地机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法、办理征地补偿的期限等。

4)发布后果:公告发布后抢栽、抢种的农作物或抢建的建筑物不列入补偿范围。

(二)办理征地补偿登记

1)登记机关:征地公告指定的政府地政部门。

2)登记申请人:被征用土地的所有权人、使用权人。

3)登记期限:征地公告规定的期限。

4)登记所需材料:土地权属证书、地上附着物产权证明等文件。

5)不办理登记的后果:不列入补偿范围。

(三)拟订征地补偿安置方案

1)拟订机关:市、县政府地政部门会同有关单位。

2)拟订根据:土地登记资料、现场勘测结果、经核对的征地补偿登记情况、法律法规规定的征地补偿标准。

3)方案内容:土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、附着物补偿费等事项。

4)方案公告:市、县政府地政部门在被征用土地所在地的乡(镇)、村公布方案，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。

5)报批:由市、县政府地政部门报市、县政府批准。

(四)确定征地补偿安置方案

确定和批准机关:市、县政府(并报省政府地政部门备案)。

(五)实施征地补偿安置方案

1)组织实施机关:县级以上政府地政部门。

2)费用支付:在方案实行之日起3个月内支付给被征地的单位和个人，未按规定支付费用的，被征地的单位和个人有权拒交土地。

(六)土地交付

被征地单位和个人应当按规定的期限交付土地。

三、征地补偿费用项目

(一)土地补偿费

用地单位依法对被征地的农村集体经济组织因其土地被征用造成经济损失而支付的一种经济补偿。

(二)青苗补偿费

用地单位对被征用土地上的青苗因征地受到毁损而向种植该青苗的单位和个人支付的一种补偿费用。

(三)附着物补偿费

用地单位对被征用土地上的附着物，如房屋、其他设施，因征地被毁损而向该所有人支付的一种补偿费用。

(四)安置补助费

用地单位对被征地单位因征地所造成的富余劳动力的安置而支付的补偿费用。

四、征地补偿标准数额

1)各项征地补偿费用的具体标准金额由市、县政府依法批准的征地补偿安置方案规定。

2)土地被征用前三年平均年产值的确定(有关土地补偿费、安置补助费的补偿标准):按当地统计部门审定的基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。

3)按规定支付的土地补偿费、安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可增加安置补助费。但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。

五、补偿费用的管理和归属

(一)各项补偿费用的处理方法

1)土地补偿费、依法应支付给集体的安置补助费、集体所在的青苗补偿费和附着物补偿费，由被征地单位管理和使用。

2)青苗补偿费和附着物补偿费归青苗和附着物的所有者所有。

3)安置补助费的归属和使用分为以下几种:①由农村集体经济组织安置的，支付给农村集体经济组织，由其管理和使用;②由其他单位安置的，则支付给安置单位;③不需要统一安置的，发放给安置人员个人或经被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

(二)集体所有的补偿费用的使用收益分配方法

1)在当地金融机构设立专户存放。

2)使用情况公开，接受村民监督。

3)分配办法经村民会议或村民代表会议过半数通过，报乡政府备案。

六、征地补偿纠纷及解决方式

(一)补偿标准争议

先由县级以上政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。

(二)补偿费用分配纠纷

它的性质为民事纠纷，当事人为村委会或农村集体经济组织和村民，当事人可以通过民事诉讼解决。

(三)征地信息公开纠纷

它属于行政争议，当事人可以通过行政复议和行政诉讼的方式解决。

征地补偿标准

《中华人民共和国土地管理法》

第四十五条　征收下列土地的，由国务院批准:

(一)基本农田

(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的

(三)其他土地超过七十公顷的

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

第四十六条　国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

第四十七条　征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

第四十八条　征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

第四十九条　被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。

禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。