上海土地市场的发展历程

上海土地市场是伴随着我国城镇土地使用制度改革而逐步产生并发展起来的。1987年，上海对外商投资企业用地开始征收土地使用费，以此为标志，上海土地市场化改革已走过了20多年的历程。至今，上海土地市场化程度不断提高，土地市场不断完善。上海的土地市场化发展过程大体可分为以下几个阶段：

1.土地有偿使用，初步形成土地市场（1987—1991）

1987年12月，上海市政府颁布《上海市土地使用权有偿转让办法》，明确土地所有权与土地使用权分离，政府将土地以指定条件供土地使用权人开发经营，土地使用权人支付土地使用权出让金，土地使用权人可按规定将土地使用权再转让。第二年，继对外商开征土地使用费后，上海首次以国际招投标方式出让虹桥一地块。当时，国家法律层面还未允许土地使用权的交易，在深圳及上海土地有偿使用的实践后，1988年对《宪法》进行修订，允许国有土地使用权依法转让，土地市场化才有了法律依据。但这一时期，人们对土地的思想意识还停留在计划经济时代，关于土地批租、土地市场化很多人还心存疑义，甚至将土地批租与解放前上海的租界相提并论，认为是一种倒退。因此，总体这一时期的土地市场处于试点、探索期，土地市场规模也很小。上海这一时期仅出让12幅土地，面积仅约98万平方米，且出让土地上建造的各类商品房只限外商投资企业使用或向境外企业和个人销售。因此，这一时期所建的土地市场实为外销土地一级市场。

2.土地市场规模扩大，土地市场快速发展阶段（1992—2000）

1992年，我国明确了经济体制改革的目标即建立社会主义市场经济体制，为市场化发展清除了思想上的障碍，我国土地市场也得到快速发展。1992年底，全国已有29个省（区、市）开展了土地出让。1992年1—9月，全国批建的开发区有1 951个，规划占地153 000平方公里，其中80%是耕地，而开发区实际开工面积仅占2%。1992年，房地产开发投资额比上年增长117%，1993年比上年增长124.9%，房地产市场出现过热，政府于1993年7月采取调控措施，全国土地市场进入调整发展期。这一时期在立法上也有很大推进，1994年出台了《城乡房地产管理法》，这是继《土地管理法》之外又一部立法层次较高的专门法律，其中对土地使用权出让和划拨做了较为详细的规定。

上海于1992年起土地出让数量猛增，1992年，上海出让地块205幅，面积2 071.55万平方米，分别是1988—1991年出让数量的约17倍和2倍，1992—2000年期间累计出让地块7 020幅，累计出让面积17 945.14万平方米，出让规模较前一阶段大幅提高。土地市场的范围也扩大，1995年，上海规定内资开发经营性用地也必须以出让方式取得土地使用权，扩大了土地有偿使用的范围。除了出让这种有偿使用方式外，上海这一时期还试点了土地租赁制，1996年先在浦东试点，将一次性支付的出让金转为按年支付土地租金，至2000年，上海共出租土地77幅，土地面积116.7公顷。

3.进一步提高土地市场化程度，加强土地市场管理阶段（2001—2004）

伴随着前一时期土地市场的快速发展，土地市场产生诸多问题。土地市场建设之初，土地出让主要以协议方式进行，导致权力进入市场，产生权钱交易等腐败现象，不利于建设公开、公平、公正的土地市场。1999年国土资源部出台了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》，规定：“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。”此后，陆续有多个关于出让方式的文件出台，如2002年5月出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让”；2004年3月又提出所谓“8·31大限”，即在2004年8月31日以后，不得再以历史遗留问题为由采取协议方式出让经营性土地使用权。

上海在土地市场建设初期土地出让也主要采取协议方式，有数据表明，在1988—2001年间，土地出让5 784幅地块中，招标方式不到10幅，其余几乎都是协议方式。2001年7月，上海决定对经营性土地普遍实行土地使用权招标拍卖，并积极贯彻中央政策，2002年5月，修改《上海市土地使用权出让办法》规定六类经营性用地全部采用招拍挂形式出让。

在此前的上海土地出让中，住宅用地所占比例较小，且住宅用地中又多以高档商品住房为主，存在土地供应结构不合理的问题。2003年，上海提出扩大中低价商品住房和配套商品房土地供应，严格控制高档商品住宅建设。

土地出让规模在2001年有较大幅度增加，2001年较2000年出让地块增长了149.5%，出让面积增长了239.5%。

这一时期，尝试建立土地储备制度，以增加政府调控土地市场的能力。2002年，上海组建成立了上海地产集团，代表政府对土地一级市场进行调控。2004年，又颁布了《上海市土地储备办法》，对调节土地市场供应量起到了一定作用。

4.加强土地市场调控，完善土地市场阶段（2005年至今）

针对国内部分地区房地产投资规模过大，商品住房价格上涨过快等问题，2005年与2006年中央集中出台了若干稳定住房价格的文件，其中包括加大土地供应调控力度、严格土地管理的规定。从2002年起，中央陆续推出增加居住用地比例、停止别墅类用地土地供应，控制高档商品房土地供应，增加普通商品住房土地供应的意见。2006年提出中低价位、中小套型普通商品住房土地供应不得低于居住用地供应量70%的量化标准。与国家的住房保障政策相适应，上海在住宅用地结构上加大对中低价位、中小套型供地比例，2010年，保障性安居工程和中小套型商品房用地约占土地供应总量的76.5%。

由于美国次贷危机的影响，房地产市场不景气，为稳定土地市场，2007年上海减少了土地供应量，2008年10月又出台了促进本市房地产市场健康发展的若干意见，提出严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划、加强土地供应管理、从紧经营性商品住房项目的土地供应。2007年上海土地出让地块696幅，土地出让面积2 740.22万平方米，分别较上年减少73.3%和64.3%，自2007年后，上海土地出让规模不到2006年出让规模的一半。

在土地出让方式上，2006年出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，对招拍挂或协议出让的范围做了细化。2007年将工业用地也纳入了招拍挂出让范围。招拍挂的比例不断提高，由于房价的持续上涨，理论界以及社会上对招拍挂方式质疑，认为是出让方式导致地价上涨并助推房价，上海于2010年试行勾地制度，一次性公开105幅地块，涉及539万平方米的商业、住宅用地，有利于开发商更加理性拿地并避免土地流拍。

这一阶段出台的有关治理土地市场秩序的文件比较集中，主要文件见表3。

表3　土地市场秩序的文件情况