上海土地市场存在问题的成因

根据上述分析的上海土地市场存在的问题，究其原因，有些是因土地市场发育不完善产生的问题，有些是因缺少有效调控手段而产生的问题，还有一些则凸显了深层次的制度原因，具体主要表现在以下几个方面：

1.土地产权制度

我国城市土地属于国家所有，法律规定由国务院代表国家行使对土地的所有权，但事实上我国的土地实际是由地方政府所有的，地方政府是土地的实质所有者。地方政府可任意支配土地，通过有偿出让土地获得城市发展以及建设政绩工程的资金。从1992年建设社会主义市场经济体制起，全国各地纷纷出让土地，“以地生财”“以地引资”，1992—1993年的房地产热其实就已经开始暴露我国土地产权制度的这一弊端了。地方政府垄断了土地的供应，禁止集体土地入市的法律规定以及建立土地储备中心都更加强了这一垄断地位。地方政府既是土地的所有者又是土地的管理者，一身兼二任，同样犯了政企不分的毛病。受利益驱动，地方政府可以采用多种手段控制地价或抬高地价，政府参与土地市场一定程度上扭曲了市场。

2.财税体制

1994年实行分税制改革，中央政府重新集中了财权，却造成地方政府的财政收入与其承担的支出责任不平衡，从而诱导或刺激了地方政府投入横向财政竞争中。在现行的财政体制下，地方政府增加财政收入的途径主要是依靠土地出让金，由此形成了地方政府过度依赖“土地财政”的财政收入模式。从上海地方财政收支统计数据可以明显看出，1994年以前，上海地方财政收入大于财政支出，而从1994年以后，上海地方财政收入开始小于财政支出。

3.土地资源约束

上海土地总面积仅约为全国的0.1%，在四个直辖市中是面积最小的，土地面积为天津的54%、北京的38%、重庆的8%。上海人均土地面积则不足全国平均水平的1/20。上海人均耕地约0.26亩，只有全国平均水平的1/5。根据土地利用总体规划，上海在2020年耕地保有量任务是374万亩，但2010年上海耕地总量仅为约347万亩，耕地占补平衡比较难落实。土地资源的先天不足对平衡土地供需带来比较大的困难。

4.土地市场执法不严

前述土地市场违法现象屡禁不止，一个重要的原因即与执法有关。虽然我国有关土地的法律法规日益完善，但若执法不严甚至有法不依，再完善的法律也是没有意义的。以闲置土地处理为例，《城市房地产管理法》第26条：“超过出让合同约定的动工开发期限满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。”但实际情况是，许多土地闲置远超过两年，但被征收土地闲置费或被无偿收回的可以说是少之又少。中原地产研究中心曾对万科、保利、金地等40家知名开发商在北京、广州、深圳等12个重点城市的拿地及开发情况进行了统计。统计显示，上述开发商于2003—2009年上半年获得的共计270幅住宅土地中，在售和售完的地块占43%，剩余57%的土地尚未形成实际供应，其中27%的土地待开发，30%的土地规划在建。上海在2009年也有1 077公顷住宅用地处于“批而未用”状态，其中有相当一部分在开发商手中，涉及70多个房地产项目。针对土地闲置问题，国务院也逐步加大了核查与处置的力度，2015年对闲置土地比重高、处置不力的部分地方政府官员进行追责，其中也包括上海。

5.政府作用没有很好地发挥

要提高土地市场化程度，更好地发挥市场优化配置资源的作用，政府在其中起着非常重要的作用。由于土地对于一个国家的重要性，许多国家都对土地市场进行干预。对我国政府而言，政府其实是比较多地参与土地市场运行的，在整个土地市场形成与发展的过程中扮演着培育市场、调控市场、交易主体等多种角色。

首先，政府要发挥培育土地市场的作用，因为我国的市场经济不是像西方国家一样是自发形成的，而是由计划经济转轨而来，也可谓由政府来启动的。建立土地市场之初，市场机制发育还很不完善，若让土地市场自发演进，势必支付更长的时间代价。因此，政府对市场的发展不能抱听之任之的态度，应当发挥自己的作用推动和促进土地市场的发展，如制订土地市场的交易规则、建立市场交易平台等。

其次，政府需要采取有效的调控手段促进土地市场的有序运行。土地市场可以优化配置土地资源，但土地市场也有缺陷，即土地市场失灵，如垄断、土地投机、负外部性等。只有克服了市场缺陷，市场才能更有效地运行。政府应采用计划、经济、法律等手段不断促进土地市场正常的交易秩序。

此外，政府在其中还扮演了市场交易主体的角色。中央政府对整体经济增长速度的利益追求，现行的分税制以及官员考核机制刺激了地方政府通过“卖地”牟利的动机。地方政府通过垄断土地一级市场以获取更多的土地收益。

综合以上政府的作用，政府在培育土地市场以及调控土地市场的作用是非常必要的，而且目前并未很好地发挥这两个作用，对于政府所扮演的第三个角色，恰恰是目前土地经济与社会问题产生的很大原因，政府应转变职能，更加强化服务市场的作用。

6.城乡二元经济结构

城乡二元经济结构、城乡差距是许多国家尤其是发展中国家具普遍性的现象，但多数国家伴随着工业化发展进程，将“二元”变为“一元”，城乡差距缩小甚至基本没有城乡差别。建国初期，为实现我国工业化发展战略，通过农村支援城市建设的发展模式，最终形成我国特有的城乡二元经济结构。改革开放以后，农村经营体制的变革缩小了城乡收入差距，但并没有改变城乡二元结构，近年来，城乡差距还在扩大。二元经济特点表现在土地上即：一是产权结构二元性，土地的社会主义公有制分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种；二是建设用地的城乡二元性，建设用地分国有建设用地和农村集体建设用地；三是土地配置方式二元性，取得国有土地使用权方式分无偿和有偿两种；四是土地供给的二元性，国有土地出让包括非竞争性与竞争性两种方式。在城乡二元经济结构下，我国农村土地未市场化，农村集体土地大多通过征收转为国有土地后再进行房地产开发，在此过程中，农民的权益遭受损害，引发诸多社会矛盾，既不公平，也不符合市场经济原则。“十八届三中全会”提出建设城乡统一的建设用地市场，这是将农村土地也纳入市场的重要部署，随着我国城乡一体化战略的推进，二元经济结构将逐步弱化，农村土地也将与城镇土地一样获得同等的权利。