上海为老服务体系中存在的问题

2.6.1　上海为老服务体系中存在的问题

根据对上海为老服务发展现状的不同侧面进行定量分析可以发现，现行上海为老服务体系存在以下问题：

1）为老服务政策有待完善

为老服务既可看成社会服务事业又可看成老龄服务产业，不论是社会事业还是社会产业都需要有相应的法律保障和政策扶持。从宏观控制的角度来看，上海还缺乏统一的鼓励和扶持为老服务业大力发展的政策法规，为老服务职能还缺乏相应的政策法规和完善的服务体系支撑，管理监督还缺少统一的标准和规范的手段。上海为老服务制度建设滞后于经济社会发展的需求，主要表现在法律与政策两个层面。

从法律层面上来看，一是缺乏发展为老服务事业的专项行政法规。有关的法律规定主要散见于《老年人权益保障法》、《民法通则》、《刑法》和《婚姻法》等法律文本之中。二是相关法律的权威性不足，缺乏基本的约束力。目前，上海市政府出台的各类居家养老和机构养老的设施建设、设施标准、服务规范等大都是依据《市政府养老服务实事项目进一步推进本市养老服务工作的意见》等文件精神拟定并以通知的形式发布的文件，严格说并不算政策法规，约束力不强。三是原则性、倡导性规定过多，现实的操作性不强，更缺少相应的实施机制。

从政策层面上来看，目前上海出台的各类为老服务政策文件比较零散、缺乏完整性。比如，非营利组织的社会地位尚未以法律的形式得到承认、相关的法律法规不完善，扶持非营利组织发展的相关政策不够完善。此外，为了促进民间资本对社区为老服务的投入，政府应制定相关优惠政策等。因此，建设和发展为老服务体系首先需要进一步完善现有政策文件。

2）为老服务设施难以满足老年需求

当前上海采取的是以“居家养老为基础，机构养老为补充，社区为老服务为依托”的养老模式。即调动社会各方面的力量，构建一个最符合老年人意愿的以家庭为核心、以社区养老服务网络为支撑、以养老保险制度为保障的居家养老体系。所谓居家养老是指老年人在家中居住，但养老服务却是由社会（主要是社区）提供的一种社会化养老模式。这种养老模式的顺利实施，必然依靠齐全的为老服务设施、完备的为老服务网络为支撑。然而，从目前上海为老服务体系现状来看，无论是机构养老还是居家养老，上海为老服务的设施难以满足老年人口的养老需求，为老服务资源的供需矛盾较为突出。

（1）养老机构提供的老年人床位数严重不足。

虽然居家养老服务是上海养老服务模式的重点，但随着人口老龄化、家庭小型化趋势的发展，传统家庭的养老服务功能日益弱化，老年人特别是高龄老人对养老机构的需求不断增加。由基于实际静态数据和动态数据的养老机构床位数需求分析可知：养老机构新增床位数的增长速度低于老年人口对养老机构的需求增长速度，上海养老机构的床位数的供远小于求，难以满足老年人口的机构养老需求。

虽然上海养老机构床位数占60岁及以上老人的比重从2005年的1.9%增加到了2009年的2.8%，但与发达国家5%左右的机构供养比相比^[3]，差距仍然很大。因而，目前上海仍然面临着养老机构提供的养老床位数严重不足的问题。

（2）官办、民办养老机构发展与需求不平衡。

养老机构的总量存在不足，且同时也存在官办、民办养老机构发展与需求不平衡的现象。这主要体现在官办（政府办）养老机构的需求趋势大、发展趋势小；民办（社会办）养老机构的需求趋势小、发展趋势大。

图2.23是2005年到2009年上海政府办养老机构与社会办的发展变化比较图。由图可知：政府办养老机构的发展趋势呈现开口向下的抛物线，但社会办养老机构的发展趋势呈现开口向上的抛物线。2008年，社会办养老机构数总量超过了政府办养老机构设施总量。

图2.23　2005～2009年上海政府办与社会办养老机构发展变化比较图

数据来源：历年上海统计年鉴、2009年上海社会福利年报。

图2.24是2005年到2009年上海政府办养老机构与社会办养老机构床位数的发展变化比较图。由图可知：政府办养老机构床位数的增长趋势低于社会办养老机构床位数的增长趋势。2008年，社会办养老机构核定床位的设施总量超过了政府办养老机构设施总量。

政府办养老机构与社会办养老机构发展不平衡产生需求不足与供给过剩的矛盾现象。老年人选择入住养老机构养老属于消费行为，在受到消费偏好影响的同时，受到消费能力的刚性约束。老年人自身的经济条件、消费能力决定其对养老机构的选择。首先，养老机构的收费标准是决定老年人选择何种养老机构养老的基本抉择标准。其次，养老机构提供的服务项目、服务质量及其信誉是决定老年人选择何种养老机构养老的重要参考依据。

一般而言，政府举办的养老机构无论在收费的标准上，还是在服务资源服务质量上要优于社会办养老机构。尤其是机构信誉，政府办养老机构更受老年人的青睐。因此，老年人对政府办养老机构的需求量大，对社会办养老机构的需求量小，产生一方面需求不足，另一方面需求过剩的矛盾现象。

图2.24　2005～2009年上海政府办与社会办养老机构床位数发展变化比较图

数据来源：历年上海统计年鉴、2009年上海社会福利年报。

（3）社区硬件设施难以维持居家养老。

应对人口老龄化问题有一个认识过程、总结经验的过程。早期由于缺乏应对人口老龄化的经验，上海在城市社区规划与建设的过程中基本没有考虑到住宅的适老性、宜老性，这使得社区为老服务的开展一开始就存在先天的缺陷。例如，绝大部分的社区不是无障碍的设计，许多多层住宅的社区没有电梯，社区内公共活动空间有限，没有护理的设施及空间等。硬件上的先天缺陷使得居家养老面临诸多的困难与问题，使得许多社区把为老服务简单化成供餐与上门的医疗服务，这其实束缚了为老服务的进一步发展。

另外，不少社区资源得不到开发利用，不能满足社区老年人的需要。

按照社会学辞典的解释，社区资源是指社区赖以存在和发展的物质资源和社会资源的总称。它包括人力资源、财力资源、设置资源和智力资源^[4]。每个社区内都有许多政府机关、企事业单位、社会团体等，他们一般拥有许多的硬件设施。这些设施，有些可以直接用于为老服务，有些通过整合同样可以成为社区为老服务设施的有效补充。但是，由于社区为老服务的经验不足，再加上资金短缺等方面的因素，社区为老服务资源的开发不尽人意，社区内的企业、学校、机关的人才利用不足，社区内的场地、设施闲置或者利用率低。从老年人对社区的需要程度看，大多数老年人对社区有需求，期望从社区服务中满足自己的需要。但是，由于社区建设的滞后，社区服务项目很不齐全，难以满足社区老年人的需要，从而对社区的抱怨也在增多等。

（4）为老服务的项目简单集中。

家庭是老年人养老的主要场所，社区居家养老服务在为老服务体系之中占有重要的地位。根据目前上海的实际情况来看，社区为老服务的项目较少，服务质量较差，不少社区资源得不到开发利用，而且不能满足社区老年人的需求。

从上海市三级社区服务网络的登记来看，居家为老服务机构提供的服务内容包括家政服务、家电维修、家居维修、交通、旅游、医疗保险、社会福利、教育咨询以及专门的为老服务。服务项目虽然很多，但主要集中在“家政、家电、家居”的简单服务上，没有体现为老服务的本质特征，不能满足老年服务需求的多样性、层次性。

为老服务应针对居家老人因生理机能衰退无法从事一些重体力的家务劳动而需要的家政类服务；为老服务应针居家老人随着年龄的增长，为应对各种老年疾病而需要的医疗保健护理类服务。

通常，健康老人对预防保健有较多的需求，健康状况较差的老人时常需要短期护理服务，长期患病的老人需求长期的护理服务。不仅如此，随着上海独居老人的增多，精神慰藉也成为为老服务中一个重要的服务项目。由此可见，目前的社区服务项目已经不能满足老人的多样化为老服务需求。

3）为老服务队伍建设重视程度不够

为老服务队伍是能否顺利开展为老服务、能否创造性地开展为老服务的决定因素之一。为老服务队伍的素养、专业知识起决定为老服务的质量。

（1）为老服务从业人员专业技能低、稳定性差。

目前，上海居家养老从业人员包括“社区助老服务项目”就业人员、外来务工人员和退休聘用及在编人员等。其中，外来务工人员占的41%，几乎占到从业人员总人数的一半。这些居家养老从业人员绝大部分没有接受过相关的专业教育或有关老年服务知识的培训，仅凭直觉或经验工作，缺乏专业技术和服务技能。从服务队伍构成来看，稳定性相对较差，这不仅影响了社区为老服务的质量，而且也制约了为老服务事业的发展。

（2）为老服务管理人员执行多、思考少。

由于种种原因，社区为老服务的管理人员多数是匆匆上马，缺乏社区管理的专业知识和技能。目前工作在社区为老服务建设一线的人员文化水平也普遍偏低。部分工作人员虽然有一定的实际工作经验，但缺乏专业化、正规化的训练。工作中凭感觉、凭经验多，工作视野狭窄，理论研究少，缺乏对为老服务各项实际需求深层次的科学认识。因此在制订为老服务发展规划、挖掘社会潜力、协调社会资源等具体问题上往往缺乏主动性，且往往处于被动局面。

社区为老服务管理人员执行任务的多，思考问题的少，阻碍社区创造性地开展多层次、多样化的社区为老服务。

4）为老服务的资金投入不足

上海的为老服务是在政府倡导、政府引导与政府资助中发展起来的。政府作为构建为老服务体系的责任主体，政府财政投入一直是开展为老服务的主要经济来源。目前，上海为老服务的经费主要是来源于政府，且主要通过民政部门的投入。政府财政投入是以对政府直接运营的养老机构为主，同时对社区为老服务项目进行资金扶持。

（1）养老机构建设资金的投入不足。

上海政府财政用于发展机构养老的资金主要包括两个方面：一是用于政府办养老机构的经营管理费用；二是用于新增养老机构和养老机构床位的建设费用。从上海现有的实际情况看来，政府部门的资金资源主要用于维持政府办养老机构的经营管理，而用于新增政府办养老机构和养老机构床位建设的资金投入有限。

为老服务设施是为老服务工作开展的重要载体，而资金是为老服务设施建设的物质保障。由图2.23和图2.24的政府办、社会办养老机构及床位数发展变化比较图可知，无论是在养老机构的建设上，还是在养老床位数的建设上，社会办养老机构设施占到了养老机构总量的50%以上。这不仅说明民间组织在为老服务事业上的作用越来越大的同时，也从另一个侧面反映出政府在养老机构设施建设上的资金投入逐渐减弱。

（2）社区为老服务资金的投入不足。

街道一级的社区为老服务所需资金来源有三种渠道，分别是街道自筹、政府拨款和社会援助，其中以自筹为主，政府财政拨款和社会援助仅仅是辅助。居委会所需的资金也基本上依靠社区内便民服务网点的收入以及社会集资，专项拨款寥寥无几。经费不足，时常使社区为老服务工作受阻。

此外，民政部门用于为老服务的经费，其筹集的渠道主要来自于社会福利彩票的福利金，而社会福利彩票的收入又存在着不确定性，这种具有很大的随意性和波动性的投入方式，使得为老服务难以进入良性循环轨道，阻碍了为老服务的可持续发展。