上海土地市场存在问题

1.地方财政对土地出让金依赖比较大

目前地方政府增加财政收入的途径主要是依靠增加预算外收入，而预算外收入的主要来源即土地出让金，由此形成了地方政府过度依赖“土地财政”的财政收入模式。据国务院发展研究中心报告显示，土地出让金、房地产相关税收占地方预算的40%，土地出让金净收入在一些地方政府的预算外收入中甚至达到了60%以上。^[5]2005年以来，上海土地出让总价款平均约占地方财政收入的四分之一，2010年是土地市场最活跃的一年，出让总价款更是达到上海市地方财政收入的53.1%，超出一半以上，从中可以看出地方政府对土地市场的依赖。当土地收入成为地方政府的主要财源时，当前土地市场的种种现象如地方政府违规违法用地、地价畸高、大量圈占土地、对中央调控的规避都是源于地方政府对财政收入最大化的追求，就这点而言，降低地价或房价并不是地方政府所希望的。

2.土地供需存在比较大缺口

土地是各种社会经济活动的物质载体与空间条件，伴随着经济发展以及城市化的推进，对土地的需求越来越大。而由于上海土地资源有限，不可避免地产生供需矛盾问题。

根据上海市土地利用总体规划，将严格控制上海建设用地总规模，至2020年全市建设用地总规模为2 981平方公里，至2010年建设用地总规模2 590平方公里。但2010年，上海建设用地总规模已突破2 851平方公里。前10年的历史数据显示，新增建设用地的平均水平为50平方公里，余下的100多平方公里建设用地指标要满足近10年的经济建设需要，已不太现实。土地市场较大的供需缺口将给上海市土地规划和管理部门带来巨大的压力。

2007年开始，上海市土地市场供应就逐步放缓，从近几年经营性用地成交总量上不难看出，土地出让面积和成交金额都不同程度萎缩。从上海市土地供应计划看，各类建设用地计划供应量也都不同程度下降，2014年居住用地计划供应550～750公顷，商服用地350～490公顷，工矿仓储用地600～700公顷。2015年三类用地计划供应面积分别减少至400～600公顷、180～300公顷以及450～550公顷。

3.土地市场还不成熟

虽然上海土地市场经过30多年的发展，土地市场化程度有所提高，但土地市场还不成熟，主要表现在：

（1）未形成城乡统一的土地市场。上海的土地市场与全国一样，进入市场交易的土地仅是城市国有建设土地，农村建设用地未市场化。“二元”的土地使用结构，不仅不符合市场经济发展的要求，也不利于土地资源的合理利用以及损害农民的利益。

（2）未形成完善的土地市场体系。土地市场按层次又可分为土地一级市场与土地二级市场，目前上海土地市场主要以一级市场为主，二级市场发展缓慢且交易规模小，交易形式主要包括转让、抵押等。

（3）就土地公开出让率而言^[6]，国家法规规定工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。目前上海土地出让以招拍挂为主，但工业用地由于缺乏竞争，往往只有一个用地需求者，因此实际采用协议方式。招标方式也存在暗箱操作的问题。

（4）就土地有偿使用程度^[7]而言，根据近几年上海土地供应与出让的数据，土地有偿使用率平均水平约为60%左右，有偿使用率还不够高，这同上海市近年来在城镇化过程中对基础设施、市政公用设施用地投资较大有关，这一类型的用地主要以划拨方式取得。

4.土地出让结构不合理

上海土地出让以工矿仓储为主，2014年工矿仓储用地出让278幅，占总出让地块的60.2%，出让面积为892.61万平方米，占总出让面积的52.1%；商业服务用地出让60幅，占总出让地块的约13%，出让面积231.27万平方米，占总出让面积的13.5%；住宅用地出让124幅，占总出让地块的26.8%，出让面积588.26万平方米，占总出让面积的34.4%。目前上海产业用地（工商业用地）占建设用地总量的比重在30%以上，郊区高达40%左右。与国际性大都市相比，上海产业用地尤其是工业用地比例明显偏高。且上海工业用地布局分散、产出率较低，全市实际建成的工业用地面积约700平方公里，平均每亩工业产值约240万元。

5.土地市场违法

就全国而言，土地市场一直存在比较严重的违法现象，如以租代征、假招拍挂、违规设开发区、土地闲置等形式。土地市场违法现象的存在，再加上土地执法不严，造成了土地市场的无序，最终不利于土地市场的发展。

基于上海市2002—2011年土地违法检查及处理工作汇报，数据表明：土地违法现象一直存在并扰乱土地市场的健康运行，土地违法案件重复反弹，从2002年最高的1 014宗开始，到2004年的381宗，之后又经历反弹，2006年又达到840宗，经过严厉管制和查处后，2010年实现近10年的历史最低位247宗，不过2011年又有反弹的迹象，土地违法行为一直未得到有效的控制。从违法用地面积来看，2006年土地违法占地面积为1 286.43公顷，占当年土地出让总面积的16.8%，土地违法面积是近10年来的最高水平。若从占比来分析，2007年的土地违法涉及面积839.31公顷，占当年土地出让总面积的30.6%，违法用地规模非常大，必须适时控制。

6.城乡土地市场分割

建设统一的市场是市场经济发展的内在要求，统一的土地市场应该打破城乡的界限，使土地在统一的土地市场中得到优化配置。20世纪80年代，我国开始了土地承包经营权流转的试验，2003年的《土地承包法》规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。2007年的《物权法》规定土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转，但未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。2008年10月召开的中央十七届三中全会，明确规定保持农村土地承包经营权关系不变，按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、转让、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。以上所指农村土地的流转，主要是集体所有的和农民家庭承包经营的用于种植和养殖业的土地，包括耕地、林地、牧地、水塘等。目前，我国许多省份都开展了农村土地流转试点，创造了各种不同的流转模式，农村土地流转率平均在5%～6%，发达地区在8%～10%，部分地区能达到20%～30%，可以说农村农业用地土地市场还刚刚起步。就农村建设用地而言，我国法律只允许其在农村集体经济组织内部流动，如政策规定严禁城镇居民在农村购置宅基地、宅基地不能用于抵押等。总体而言，我国农村土地还未进入市场，即使流转也属于有限制的流转，虽然农村土地市场的建设与发展在目前很有争议，反对的理由主要是担心农民的生存问题，这确实是一个现实的问题，但可以通过将农民也纳入整个社会保障体系予以解决，而且，现今通过征收侵害农民利益的事情也大量存在，若通过公平的市场交易，农民的利益或许可以得到更好的保护。