制约上海为老服务体系建设的主要因素

2.6.2　制约上海为老服务体系建设的主要因素

为老服务体系建设受到多方面因素制约，其中，物力、人力、财力资源是限制为老服务体系发展的主要因素。

1）物力资源的制约

为老服务设施是开展为老服务工作的重要载体。目前，上海为老服务设施主要包括：①社区养老设施，如敬老院（养老院、老年福利院）、老年公寓等；②社区照料服务设施，如社区服务中心（分中心）、托老所、居家养老服务中心等；③社区学习教育设施，如老年大学、分校、老年学校、教学点等；④社区健康卫生设施，如社区卫生服务中心、服务点（卫生室）、老年护理院等；⑤社区文体活动设施，如社区文化活动中心、老年人活动室、图书馆（阅览室）、健身苑（点）等。

随着上海人口老龄化与老年人口的急剧增多，尤其是老年人口高龄化的来临，老年人对生活照料、医疗保健方面的需求迅速增加，从而对养老机构设施、社区照料服务设施的建设提出了更高的要求。

然而，养老机构设施和社区照料服务设施的建设受到资金和场地的限制。

一方面，为老服务设施建设的一个不可或缺的要素是资金的支持。目前，上海的为老服务设施建设的经费主要来源于政府和民政部门的投入。从现有的实际情况来看，政府部门的资金资源虽然为当前建设为老服务设施提供了强有力的资金支持，但与上海人口老龄化的速度和老年人口日益增长的养老服务需求相比，仍然不足。可以说，财力资源的缺乏限制了为老服务设施的发展。

另一方面，为老服务设施的建设需要占用一定的场地，各区由于人口密度、社区公共设施规划的不同，可以用来建设为老服务设施的土地面积也存在着差异。一般的，中心城区的老年人口密度较大，但是社区可用于建设为老服务设施的用地相对较少，这就限制了为老服务设施的发展。

综上，资金投入和场地有限限制了为老服务设施的发展，使得设施发展速度与为老服务需求增长速度不相协调，现有的为老服务设施无论从数量、质量等方面都远远不能满足其需求，从而影响了为老服务的发展。可以说，为老服务设施的缺乏制约了为老服务体系的构建。

2）人力资源的制约

人力资源是推动一个事业发展的基本因素之一。为老服务体系的构建少不了人力资本的支持。目前，上海的为老服务存在社区服务与专业社会工作分离的问题。政府主要强调社区为老服务的服务形式，对为老服务传递过程中的专业内涵较少重视，而实际的社区为老服务由于需求迫切，经验型的服务形态即已较容易地显示其优势^[5]。这导致社区为老服务的发展缺乏合理而科学的规划，社区为老服务队伍专业素质常常较低。

就上海目前的实际情况而言，社区为老服务主要的服务主体是由“社区助老服务项目”就业人员、外来务工人员和退休聘用及在编人员构成，其中外来务工人员几乎占到从业人员的一半。这些从业人员中真正接受过专业化训练的服务人员和管理人员很少。而随着经济社会发展水平的提高，老年人对社区照顾服务的质量要求越来越高，由于服务队伍的总体素质低下，导致老年人养老需求往往无法得到满足。目前，虽然上海政府通过定期培训的方法以弥补为老服务人员专业技能不足的缺陷，但是，由于外来务工人员居多，其流动性较强的特点成为影响为老服务稳定性的重要因素，从而削弱了定期培训的效果，间接地影响了为老服务的专业性。

目前的为老服务不仅面临着专业化服务人员的缺乏，也同时存在专业化服务项目缺乏的问题。由于人口的老龄化与高龄化，对养老服务的要求不仅越来越多，也越来越专业，除了日常生活的照料之外，精神心理、医疗护理、文化娱乐等方面更需要得到专业细致的照顾。根据统计数据显示，目前上海养老机构的从业人员约为17 855人。在岗位分布上看，养老机构工作人员主要由护理员、医务人员、管理人员、炊事员等构成，其中比重最大的为护理员，而这之中中高级护理员仅有438人。可以说，无论是在专业化服务人员的总量上、还是专业化服务人员的专业化程度上，都存在不足。专业化人力资源的缺乏限制了为老服务体系的构建。

3）财力资源的制约

为老服务体系的构建另一个不可或缺的一个要素是资金的支持。财政支持贯穿于整个为老服务工作的开展之中。目前，上海用于为老服务工作开展的经费主要是通过政府和民政部门的投入，其中民政部门用于为老经费的筹集渠道主要来自于社会福利彩票的福利金。福利彩票中有很大份额被用来支持本地的社区养老，这种彩票养老模式被称为“星光计划”。据专家推算，上海人每购买一元人民币的福利彩票，就有3.2分钱用于社区养老事业^[6]。近几年里，这笔基金中的绝大部分已经用于上海的社区养老事业，这就是闻名遐迩的“星光计划”的一个重要组成部分。据有关统计，仅仅一年，福利彩票就促成上海新设立社区老年活动室680个，改造薄弱敬老院121个，建立居家养老服务点152个、日间老人照料机构97间，并为一万户老年人免费安装了“安康通”求助呼叫器。彩票将作为一支生力军，协同其他社会福利资源，逐步构筑起助养、日托、上门服务为一体的上海社区居家养老服务网络。然而，从现有的实际情况来看，“星光计划”所获得的资金资源虽然为当前社区养老硬件设备提供了强有力的资金支持，但与上海人口老龄化的速度和老年人口日益增长的养老需求相比，仍然不足。可以说，财力资源的缺乏限制了社区居家养老的发展。

不仅如此，财力资源的缺乏也限制了机构养老的发展。据统计，2009年新增养老床位建设总投资88 206万元，比上一年度增加68.1%。其中，市建设财力和市福利彩票公益金补贴5 000万元，占总投资的5.6%；区县、街道乡镇政府投入54 622万元，占总投资的62%；社会力量投资28 584万元，占总投资的32.4%。虽然投入逐年增加，但是与上海老年人口日益增长的社会化养老需求相比，仍然不足。

综上，社区居家养老和机构养老是为老服务体系中的重要组成部分，财力资源的缺乏限制了社区居家养老和机构养老的发展，即财力资源的缺乏限制了为老服务体系的构建。

【注释】

[1]教育系统主管的老年教育机构各区乃至全国说法不一，通常有：老年大学、老年学校；另外，老年大学或老年学校中又有老年大学（分校）、教学点等说法。

[2]桂世勋.上海城市社区为老服务资源整合研究［J］.华东师范大学学报（哲学社会科学版），2004（1）.

[3]陈友华.人口老龄化、经济发展与老年社会福利设施建设——以南京市为例［J］.人口学刊，2004（2）.

[4]赵立新.论社区建设与居家式社区养老［J］.人口学刊，2004（3）.

[5]孙莹.我国社区服务和专业社会工作的分离与组合［J］.中国社会工作，1997（5）.

[6]郑建娟.我国社区养老的现状和发展思路［J］.商业研究，2005（12）.