居家养老服务体系

2014年元旦前夕，中共中央总书记习近平在深入北京市敬老院慰问老年群众时强调：“让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。”同时还指出：“我国老年人口增加很快，老年服务产业发展还比较滞后，要推动养老事业多元化、多样化发展。”随着人口老龄化时代的到来，养老问题成为越来越急迫的问题。我国社会的养老模式仍以居家养老为主，但对社会保障和养老观念相对落后，青壮年劳动力外流的农村地区来说，居家养老困难更加凸显。因此，如何在既有的居家养老模式中有效满足基层群众的养老需求，是政府和基层群众自治组织需要思考的问题。从2011年4月开始，太仓市在全市全面推广“政社互动”治理模式，太仓市沙溪镇就借“政社互动”之机，从政府“购买服务”的角度打造了独具沙溪特色的居家养老服务体系，形成了“以家庭为主，以村（社区）为依托，以专业化服务为依靠，以志愿者服务为补充”的居家养老新格局，这也成为太仓市“政社互动”应用的典型案例之一。

一、基本架构

沙溪镇居家养老服务体系基本架构包括镇级居家养老服务中心和日间照料服务中心、村（居）级居家养老服务站和相应的配套机制。

（一）镇居家养老服务中心

沙溪镇居家养老服务体系的运转核心是镇居家养老服务中心，属于居家养老服务提供方。中心成立于2011年，并就近招聘服务人员，负责辖区内居家养老服务工作的日常管理，服务网点规划建设，服务对象评估、复核，专项资金调配发放、审核结算，服务质量监督等。该中心受镇党委、政府以及太仓市居家养老办公室指导，所需资金纳入镇财政预算。

（二）村（居）居家养老服务站

除在镇一级建立居家养老服务中心外，居家养老服务体系的真正运作主体是在村（居）一级建立的居家养老服务站。2011年实施居家养老服务之时，沙溪镇共建立了28个村（居）一级居家养老服务站，其基本功能是协助镇居家养老服务中心的工作。服务站站长由村委会、居委会副主任担任，接受镇政府委托管理服务站，受理老年人的服务申请，安排具体服务事项，监督服务过程，组织评估服务质量等；养老服务经费由镇政府社会化养老事业专项经费拨付；在“政社互动”工作思路下，村（居）委会还积极组织各方组成志愿者队伍，通过发放爱心服务联系卡来为老年人提供优质服务。基层群众自治组织协助镇政府从事基层养老服务工作，并根据工作内容获得经费支持，这显然符合“政社互动”的基本原则。

（三）日间照料服务中心

沙溪镇在镇里和香塘村分别建立了日间照料服务中心，给镇里的老人提供文化娱乐活动，丰富老年人的生活。其中，镇日间照料服务中心在2011年建成，由镇里直接投资80万元，在原沙溪镇社会福利院的基础上改建而成，其基本功能包括提供膳食供应、日常照料、保健康复、文体娱乐等日间托养服务。香塘村日间照料中心也于2011年投入使用，其基本功能与镇日间照料服务中心功能相似。

二、运转模式

沙溪镇居家养老服务体系的运转模式是在“政社互动”的思路下展开的，该体系的运转核心是镇居家养老服务中心，其基本模式是：政府主导、村级报送、镇居家养老服务中心上门评估、上报市级审批资料、三方（镇服务中心、服务对象、服务人员）签订协议、提供服务、加强管理。^[13]根据“政社互动”的“委托管理”和“购买服务”的基本做法，出资方是政府，基层群众自治组织协助管理与服务，通过基本构架展开具体工作。

三、具体过程

（一）明确服务对象

由于养老服务总体情况是供不应求，因此，为提高服务质量，尽量提供有效的服务，政府提供的养老服务必须有适当的覆盖面，主要是明确服务对象。沙溪镇在确定服务对象方面的基本做法有三个方面：一是建立全镇范围内的老年人数据库。2011年开展居家养老之时，镇服务中心对全镇28个村（居）委会进行摸底调查，掌握全镇老年人基本数据。根据调查结果，当年全镇23182名60周岁以上的老人中有服务需求的对象为3250人，约占14%。二是确定标准资格，筛选服务对象。沙溪镇根据太仓市居家养老工作的相关规定，确定“三无”“五保”对象、市级劳模、烈士遗属等共八大类老年人符合其服务对象的基本资格，根据这一资格条件，2011年底，全镇130位老人成为养老服务中心的服务对象。三是为每位服务对象建立档案资料。其基本内容包括六大项：《居家养老服务政府援助申请表》、身份证复印件、《太仓市居家养老服务需求评估表》、《准予服务援助告知书》、《太仓市居家养老服务协议》、《居家养老服务援助记录卡》，这六大项是服务内容评估和过程监督的基本依据。

从档案内容反映的动态过程来看，服务对象生成的具体流程主要包括以下几个阶段：（1）老人提出援助申请阶段。老人填写提交一份援助申请表，主要是老人的一些基本信息和服务需求等。（2）三级评估与审查阶段。形成《居家养老服务需求评估表》，内容主要包括村（居）级居家养老服务站意见、镇级居家养老服务中心意见和市级居家养老中心审批结果，具体评估工作由镇服务中心负责，针对老人的生活自理能力、认知能力、情绪行为和视觉能力等四个方面进行评估，根据评估结果确定照顾程度（包括轻度、中度和重度）和照料等级（包括介助、介护）。（3）公示和告知准予服务援助阶段。镇居家养老服务中心将确定为服务对象的名单予以公示，并将通过结果告知服务对象。（4）签订协议阶段。镇居家养老服务中心和服务对象作为协议甲乙双方签订《居家养老服务协议》，明确甲乙双方的权利义务关系，并说明特别状况处理办法，以维持居家养老服务工作的顺利开展。（5）实施服务阶段。根据养老需求，提供服务，并形成援助记录卡，记载服务人员每次的服务内容、服务时间以及服务反馈等。

（二）聘选服务人员

服务人员是居家养老服务的具体执行者，他们是服务是否有效的关键。镇服务中心对服务人员进行了相对比较完善的管理。根据2011年确定的服务对象总数，沙溪镇全镇共聘用53名服务人员，并为每位服务人员建立管理档案，主要包括三项内容：一是《太仓市居家养老护理员聘用合同》，该合同按照正规的劳务合同格式制定，确定服务人员合同期限与试用期限、工作内容与工作时间、劳动报酬、合同的解除与违约等，从中可以看出沙溪镇非常重视服务人员的管理。二是服务人员的身份证复印件。三是《居家养老服务援助记录卡》。此外，还有每月工资发放记录表。

除了实施严格的服务人员管理外，沙溪镇还特别注重新上岗服务人员的护理知识与技能培训，重视对服务人员的服务过程与服务质量的管理，重视服务效果的评估、反馈。总之，对服务人员的聘任、培训、过程、效果、评估等各个方面均进行有效的管理，这归根结底是为了给服务对象提供最为周到的服务。

（三）提供“六助”服务

聘选服务人员之后，服务中心根据服务人员特点和服务对象特点，进行最佳配对，为老人提供居家养老服务。其服务内容主要有六大项，总结为“六助”服务。^[14]

（1）助餐。为老人提供上门助餐、送餐、喂饭等服务。

（2）助洁。为老人提供上门打扫、收衣服、洗衣服、理发、剪指甲、扦脚、晨间护理等服务。

（3）助急。为老人提供家电维修、下水道疏通等服务。

（4）助行。为老人提供代购商品、代缴公共事业费、陪同散步、陪同购物等服务。

（5）助浴。为老人提供上门助浴、擦浴、洗头等服务。

（6）助医。陪同老人就诊、代购药、按摩及康复指导、测量血压、家庭诊治、上门治疗服务、心理慰藉服务等。

由以上内容可以看出，沙溪镇居家养老服务中心提供的服务基本覆盖了老人生活的各个细节，这种服务清单极大地方便了老人的生活。

（四）兑现委托费用

居家养老服务体系运转涉及多个参与主体，其覆盖面较广，工作内容较为细致，若离开充足的物质保障，它是不能顺利运转的。在“政社互动”实施之前，基层养老工作只是作为政府的一项社会义务来做，在很多时候因为要应对上级检查、宣传等工作而将过多时间精力浪费在形式工作上。“政社互动”实施之后，政府将养老服务委托给基层自治组织，由村（居）委来协助政府完成居家养老工作，时间和精力真正被用在了研究养老服务之上，政府根据各方对养老服务的反馈意见评估结果，兑现委托费用。2011年上半年，沙溪镇民政办共获得上级社会化养老事业专项经费36.17万元。其中，15万元用于建设日间照料中心，镇居家养老服务中心工作费用1.5万元，村（居）级居家养老服务站获得经费3万元。另外的16.67万元用于支付购买服务费用，主要是服务人员工资。从2011年全年看，居家养老服务中心获得30万元的经费，购买服务经费达60.86万元；到2012年，市镇财政支出预算更是达100万元，政府用于居家养老的资金投入正逐年增加，居家养老服务质量也在逐年提高。

四、基本逻辑

沙溪镇的居家养老服务凸显了“政社互动”的基本逻辑在于政府从养老服务提供者转变为养老服务购买者，即政府购买公共服务。这种模式不是为了推卸政府公共服务的责任，其意义也不在于为政府减压，而在于激活社会力量共同参与社会养老问题的解决。在政府购买服务过程中，同时也积极发挥了群众自治组织的作用，激发了群众参与养老服务工作的积极性。在整个居家养老服务事业推进过程中，政府、基层自治组织、基层群众和志愿者队伍等都起到了巨大的独特作用。只有各方协同互动，才能有效推进居家养老事业，这正是“政社互动”的本质所在。

【思考题】

1.太仓市沙溪镇居家养老服务体系的基本架构主要包括哪些方面？

2.沙溪镇居家养老服务的服务对象生成流程经历哪几个阶段？

3.沙溪镇居家养老服务事业体现了“政社互动”什么样的基本逻辑？

【注释】

[1]2013年太仓市国民经济和社会发展统计公报，http：／／www.taicang.gov.cn／art／2014／2／18／art＿6161＿222323.html。

[2]见《中国和谐社区：太仓模式——太仓市“政社互动”调研报告》，社会科学文献出版社，2012年版，第11页。

[3]见《中国和谐社区：太仓模式——太仓市“政社互动”调研报告》，社会科学文献出版社，2012年版，第34页。

[4]中区社区基本情况引自城厢镇社区网，http：／／www.szlife360.com／ShowComm Intr－44－7.html。

[5]“红色1＋3”是指在机关（事业）、农村、企业和社区等四种类型党组织中，每种类型党组织分别联系其他三种党组织开展联建活动，以期形成“组织联合建设、活动联合开展、队伍联合培育、资源联合利用”格局。

[6]参见城厢镇中区社区居民委员会《2011年中区社区政社互动工作总结》。

[7]参见城厢镇中区社区居民委员会《参与政社互动实践，享受管理创新成果》（2011年4月9日）。

[8]见《中国和谐社区：太仓模式——太仓市“政社互动”调研报告》，社会科学文献出版社，2012年版，第127页。

[9]见《中国和谐社区：太仓模式——太仓市“政社互动”调研报告》，社会科学文献出版社，2012年版，第130页。

[10]见“太仓民政网”2010年6月10日载文《双凤镇积极推动“政社互动”工作》。

[11]见《凤中村2012年工作报告》。

[12]见《中国和谐社区：太仓模式——太仓市“政社互动”调研报告》，社会科学文献出版社，2012年版，第136页。

[13]见《中国和谐社区：太仓模式——太仓市“政社互动”调研报告》，社会科学文献出版社，2012年版，第99页。另见沙溪镇服务中心提供的《沙溪镇2011年居家养老服务中心工作总结》。

[14]见《中国和谐社区：太仓模式——太仓市“政社互动”调研报告》，社会科学文献出版社，2012年版，第99页。另见，沙溪镇服务中心提供的《沙溪镇居家养老服务中心服务内容》。