改进及总结

改进及总结_现代应急管理理论与技术

应急演练评估、总结与后续追踪阶段的核心工作内容是通过演练评估过程编写并提交演练评估报告和总结报告，以及追踪演练发现的整改情况。

4.5.1 应急演练评估

演练评估是指观察和记录演练活动、比较演练人员表现与演练目标要求、提出演练发现、形成演练评估报告的过程。演练评估的目的是确定演练是否已经达到演练目标的要求，检验各应急组织指挥人员及应急响应人员完成任务的能力。演练结束后可通过组织评估会议、填写演练评价表和对参演人员进行访谈等方式，也可要求参演单位提供自我评估总结材料，进一步收集演练组织实施的情况。

评估报告的主要内容包括: 演练执行情况，预案的合理性与可操作性，指挥人员的指挥能力、参演人员的处置能力，演练的设备与装备的先进性、适用性，应急物资、通信、交通、安全等保障是否充分，演练的成本效益等。

要全面、正确地评估演练效果，必须在演练地域的关键地点和各参演应急组织的关键岗位上派驻评估人员。评估人员的作用主要是观察演练的进程，记录演练人员采取的每一项关键行动及其实施时间，访谈演练人员，要求参演应急组织提供文字材料，评估参演应急组织和演练人员的表现并反馈演练发现。

4.5.1.1 应急演习评估过程

应急演习评估过程主要包括计划和组织评估、观察演习与收集资料、分析资料、完成评估报告等四个基本步骤。

1． 计划和组织评估

在演习前充分做好评估计划和组织工作是非常必要的，这样可以更有效地完成演习评估。这个步骤应该包括以下几个方面。

(1)任命一个评估负责人。早在演习策划的过程中，演习策划小组组长应该任命一个评估负责人，用来检查评估过程的所有方面。作为演习策划小组的成员，这名评估负责人应该充分地参与评估，并且应该是一个熟悉以下内容的资深个人: 演习的计划、政策、程序和目标; 突发事件指挥系统以及演习的决策制定过程; 与演习相关的部门间的协调问题。

评估负责人必须具备管理能力，以检查评估队成员在演习过程中的表现。另外，评估负责人也需要具备一定的分析技能，从而可以保证对在演习过程中被检验的目标有一个充分而精确的分析。

(2)界定一个建立在演习目标基础上的评估需求范围。这些需求包括为了有效观察演习所需要的工具、主要技术、计划和人员等。因为大多数操作性演习包括了大量的评估人员，而这些评估人员又需要协作完成工作，所以这样的演习往往需要评估人员手册和控制人员手册，每个评估人员和控制人员都应该有相应的手册。

(3)招募、分配、训练评估人员。一旦评估需求确定之后，评估负责人指导评估人员的招募、分配和训练工作。这些主要工作是: 决定需要招募多少个评估人员; 确定这些评估人员必须拥有的专门技术; 他们在演习中怎样被分配; 在演习前他们必须接受怎样的训练和指导。

①招募评估人员。招募的评估人员主要由邻近地区的突发事件管理机构人员、应急处置机构的人员、地方或者国家相关机构的代表等组成。被招募的评估人员应该具有被分配的观察领域方面的工作经验和专门的技术。例如，指挥和控制，消防，紧急医疗服务等领域;

当制订关于招募评估人员的计划时，负责演习的相关单位应该考虑做一个长期规划，用来发展和维持一个受过训练的评估人员的组织，这个组织的评估人员可以定期参加演习评估计划。

②分配评估人员。应该根据评估人员所具有的专业技术把他们分配到不同的演习区域。例如，当一个演习中用到化学模拟时，具有危险材料专业知识的评估人员被分配到那些区域，在那里他们能观察排除污染的情况以及个人保护装备的使用情况。评估人员的分配应该在演习之前完成，并且在演习开始前传达到每一个评估人员。分配到每一个演习区域的评估人员的数量主要由将要被评估的目标数量、所要完成的任务数量等决定;

③训练评估人员。评估人员的训练必须至少在演习开始的前一天进行。训练必须涉及演习的所有方面。这包括: 对演习的目的和目标的了解; 对演习模拟事件的了解; 对参与人员的了解; 对评估人员的角色、职责和分配的了解等。评估人员的训练也应该包括关于观察技巧的培训，例如需要观察什么，记录什么，怎样使用演习评估指导等。为了提高观察的有效性，评估人员必须训练做到以下几点: 第一，当参演者到达的时候处在被指定的位置; 第二，到达一个比较容易观察参演者活动的位置但是避免影响他们的活动; 第三，集中观察和演习评估指导相关的活动和任务，以确保演习目标被完成; 第四，做清晰并且详细的记录，包括发生的次数和顺序; 第五，避免提示参演者或者回答参演者的问题。

(4)确定评估计划。在桌面演习中，完成的评估计划可以采用口头传达的方式。但是对于更多的比较复杂的演习，最后定案的评估计划应该以书面形式传达。不管是正式的书面传达还是口头传达，评估计划都应该包含以下四个方面的内容。第一，评估时间表。第二，评估人员的分配及被分配的具体位置。第三，给评估人员下达的指示。这包括: 他们到达指定地点之前该做什么，例如，回顾演习材料、穿着分配的合适衣服，到达之后怎样进行工作，演习过程中该做什么等。第四，评估队的组织结构。一个评估队的大小是建立在以下几个因素的基础上的。第一，演习的类型，例如桌面演习、操作性演习。第二，演习的目的，例如，是为了检验应急预案中的某一部分还是全部。第三，演习的规模和复杂性，例如，需要展示的目标的数量、参与演习的组织的数量等。评估队应该有足够的规模，从而能对全部目标、组织和个人的表现作出评估。

在小规模的演习中，由于参与组织的数量少，需要展示的目标和观察的位置的数目也有限，一个简单的评估队就可以了。这个简单的评估队一般包括一个单一的队负责人(队长)和一定数量的一般评估员，并且这些评估员直接向队长报告。

在大规模演习中，参与的组织相对较多，需要展示的目标较多，所以通常需要一个正式和复杂的评估队。一种典型的结构包括一名评估队主管和多名队负责人(队长)。后者可能指导评估队下属的评估组负责人(组长)和评估员完成评估。

(5)召开控制人员和评估人员的会议。在演习开始之前，评估负责人应该召开有关控制人员和评估人员的会议，用来核实他们的角色、职责和分配，确保评估人员理解提供给他们的信息里列出的所有事项，并且提供所有重大更新(模拟事件的变动、重新分配等)，当地的地理情况和当地的应对机构等。这次会议给评估人员提供一个提问的时间，从而保证他们对角色和职责的完全理解，以便评估人员有效地完成他们的任务。对于操作性的演习，这个会议还包括演习地点的浏览，以便评估人员熟悉那些地点并且知道应该在哪里给自己定位，从而能更容易地观察演习。

2． 观察演习与收集资料

这一步在桌面演习和操作性的演习之间是不同的，所以，这部分将分别讨论这两种类型演习情况下的演习观察及资料收集工作。

(1)桌面演习。桌面演习一般使用分组会议的方式。使用分组会议的方式，便于构筑情景并且提出讨论问题。在这样的桌面演习中，每个小组都必须有评估人员或者笔记记录员出席，以便评估人员能集中选择和演习目标相关的问题，而笔记记录员能集中于记录常规的讨论问题。

在各小组会议进行之后，整个组织通常是重新集合来讨论所有主要问题、交叉问题或者在分开的小组讨论期间有冲突的建议。虽然独立的评估人员被分配到一个选定的小组内来记录讨论的内容，但是所有评估人员应该获取关于相互交叉的问题的信息。

(2)操作性演习。在操作性演习中，要提前将评估人分配在可以收集有用数据的位置，小心地跟踪和记录参加者的行动。在演习以后，根据评估者记录的信息，分析活动和任务是否得到顺利地执行，目标是否顺利实现。

在观察演习期间，评估人员必须对所观察到的内容做出准确的文字记录。为此，他们应该考虑通过使用适合他们特点的方式来记录数据，例如笔记本或便携式的录音机。因为很多的事件是同时发生的，评估人员可能不能记录所有的行动，所以需要知道哪些事件是重要的，排除不必要的信息，为演习评估提供最有用的数据。正因为如此，在演习之前，必须对评估人员培训如何区分主要行动和次要行动。观察演习并且收集资料的时候，评估人员要把握好自己的角色。他们是一个旁观者和局外人，只记录事实情况而不干扰进行中的活动。作为旁观者，评估人员经常会被参演者察觉，参演者谦虚、专业、友好的表现可能使他们更容易被接受。然而，在演习过程中，如果评估人员对演习人员某些活动有疑问的话，评估人员通常需要与演习人员进行适当的沟通，建立与他们的和谐关系，从而作出准确的评估。例如，当评估人员在所属的区域观察的大部分活动是通过电话进行时，与演习人员的互动就显得尤为重要。例如紧急事态行动中心和信息汇总中心。因为评估人员听不到电话另一端的谈话内容，他们必须询问演习人员在与谁通话以及通话的内容。评估人员不应该打断演习人员的活动来询问问题，而是应该等到活动暂停的时候询问。

这些问题不能以任何方式提示或者引导演习人员做出正确的行动，并且交谈应该是简短和集中的。另外，在观察演习期间，评估人员应该注意与媒体的关系。如果媒体试图采访评估人员，任何一个评估员都不应该给媒体提供任何信息或者自己的意见。评估人员应该直接告诉媒体，他们无权私自提供关于演习的任何信息，只可以提供新闻中心的电话号码。需要特别注意的是，如果在演习期间发生了真正的突发事件，评估人员应该遵循以下几点要求。第一，处置真正的突发事件优于演习活动。第二，立即与演习总负责人或者演习评估队主管联系。第三，如果突发事件阻止了演习行动的完成时，应如实记录下来等。第四，在演习结束后应该立即举行评估人员和演习人员的交流会。这个交流会为评估人员提供了澄清要点或者收集缺失信息的机会。评估人员通过与参加演习人员的讨论以及参加演习人员的反馈表收集额外的资料，从而补充他们缺失的资料。这次会议应该在演习之后立即举行，通常是在演习结束后的同一天。对于有几个参演地点的演习来说，在每一个地点都应该进行这样的会议。

3． 分析资料

在资料分析期间，评估人员对演习期间收集的资料进行分析并且把它们转换成包括演习过程、演习中表现出的优势、需要改善的地方等的叙述摘要。每个演习目标和相关的活动都应该有一个叙述摘要。合格的叙述摘要必须满足以下几项要求。第一，要对目标是如何被展开的进行详述。第二，客观地陈述事实和观察结果。第三，突出积极的方面，同时鉴别任何可能存在的问题。第四，避免主观意见。第五，记录存在的问题并且推荐一种改正问题的方法等。通过叙述摘要可以更加容易地识别演习的每个目标的优势和需要加强的地方。在发展叙述摘要和资料分析期间，评估人员应该利用所有可能的资料。这些资料包括在演习期间演习评估指导所包含的内容，参演人员在演习前后的会议中所做的笔记，控制人员和评估人员听取报告会议的笔记，其他任何相关的资料等。

为了能提出对提升相关单位准备能力有用的建议，评估人员不仅要知道发生了什么事，还要知道事件为什么会发生。如果每项任务没有像预期的那样被完成，那么就给评估人员提供了一个机会来寻找事情的起因。起因是问题的起源或背后的潜在原因，评估人员对其进行追查可以直接改善存在的问题。

4． 完成评估报告

所有的桌面演习和操作性演习最终都要有一份评估报告，这个评估报告要包含评估过程中所使用的评估方法、具体的评估表格、最后的评估结论等。评估队主管负责演习评估报告的完成。通常情况下，评估队主管先准备一个演习评估报告初稿，在报告最终发布之前，报告初稿需要通过演习策划人员、评估人员、地方及其他参与组织的审查。在报告初稿被充分地审查之后，评估队主管出具一份最终的演习评估报告。

4.5.1.2 应急演练评估方法及指标

应急演练评估方法是指演练评估过程中的程序和策略，包括评估组组成方式、评估目标与评估标准，比较应急演习参与人员的表现与演习目标的要求，并提出演习发现的过程。评估人员较少时可仅成立一个评估小组并任命一名负责人。评估人员较多时，则应按演练目标、演练地点和演练组织进行适当的分组，除任命一名总负责人，还应分别任命小组负责人。评估目标是指在演练过程中要求演练人员展示的活动和功能; 评估标准是指供评估人员对演练人员各个主要行动及关键技巧的评判指标; 这些指标应具有可测量性。评估目标与演练目标相一致，评估标准则与演练目标的评估准则相一致。

情景设计时，策划人员应编制评估计划，应列出必须进行评估的演练目标及相应的评估准则，并按演练目标进行分组，分别提供给相应的评估人员。为了确保评估结果全面，可采用评估人员审查和参加者汇报相结合的方式。

评估指标体系实际上就是评估目标系统的具体体现。它是由所有的参评要素按内在的逻辑关系组合成的一个完整体系，所以有时也被称为评估要素系统。

1． 评估指标体系及其要素

评估指标是进行突发事件应急演习评估的基础，任何评估行为都要运用一定的指标才能进行。指标是反映系统要素或现象的数量概念和具体数值，它包括指标名称和指标数值两部分。指标名称表明所研究现象数值方面的科学概念，即质的规定性。依据指标名称所反映的内容，通过一定方法使其量化的值，就是指标数值。因此，指标是质与量的结合与统一。如果把若干有联系的指标结合在一起，就可以从多方面认识和说明一个比较复杂现象的许多特征及其规律性。

指标不是一个一个孤立存在着的，而是作为一个体系建立起来并发挥作用的。“体系”的一般含义是: 一个由某种有规则的可相互作用或相互依赖的关系统一起来的事物的总体或集合体; 一种由发展或事物的相互联系的性质所形成的各部分的自然结合或组织。所谓指标体系就是由一系列相互联系、相互制约的指标组成的科学的、完整的总体。指标体系的建立不仅要明确指标体系由哪些指标组成，更应确定指标之间的相互关系，即指标结构。

指标体系的建立主要是指标选取及指标之间结构关系的确立。对于比较复杂的系统，指标的选取和指标关系的确定比较困难，因此，复杂系统的指标体系的建立过程应该是定性分析和定量研究相结合的过程。定性分析主要是从评估的目标和原则出发，考虑评估指标的充分性、可行性、稳定性、必要性以及指标与评估方法的协同性等因素，是主观确定指标和指标结构的过程。定量研究则是指通过一系列检验，使指标体系更加科学和合理的过程，两者相辅相成。

2． 评估指标体系的建立原则和依据

(1)建立原则。一组既独立又相互关联并能较完整地表达评估要求的评估指标就组成了评估指标体系。这个体系就是评估系统的内容经过层层分解而形成的层次分明的结构。评估指标体系建立原则可总结如下:

第一，科学性原则。科学性是任何指标体系设计中应遵守的最基本原则。科学性原则主要体现在理论和实践相结合，以及所采用的科学方法等方面。在理论上要站得住脚，同时又能反映评估对象的客观实际情况。设计评估指标体系时，首先要有科学的理论做指导，使评估指标体系能够在基本概念和逻辑结构上严谨、合理，抓住评估对象的实质，并具有针对性。同时，评估指标体系是理论与实际相结合的产物，无论采用什么样的定性、定量方法，都必须是客观的抽象描述，抓住最重要、最本质和最有代表性的东西。对客观实际抽象描述得越清楚、越简练、越符合实际，科学性就越强。

一般而言，建立评估指标体系，要求指标概念明确、直观、计算方便、资料易于收集且指标数量适当。但是，演习系统是由许多要素构成的统一体，应当使用的指标很多。多选择一些评估指标，虽然可以提高评估的精确性，但却易陷入庞杂的统计和计算之中，操作难度也极大，因而只能选择有限的指标来进行评估。这就要求指标的选择和设计必须抓住演习过程中的主要方面和本质特征，使所选指标具有科学性。当然，所选择指标也不能太少，因为指标太少则有可能漏掉反映评估对象特征的重要因素，缺乏适用性。总之，在设置指标时，应注意科学性，尽量提高评估指标体系的实用价值。

第二，系统优化原则。评估对象必须用若干指标进行衡量，这些指标是互相联系和互相制约的。有的指标之间有横向联系，反映不同侧面的相互制约关系; 有的指标之间有纵向关系，反映不同层次之间的包含关系。同时，同层次指标之间尽可能的内容分明，避免相互有内在联系的若干组、若干层次的指标体系，要体现出很强的系统性。

指标数量的多少及其体系的结构形式以系统优化为原则，即以较少的指标(数量较少，层次较少)较全面系统地反映评估对象的内容，既要避免指标体系过于庞杂，又要避免单因素选择，追求的是评估指标体系的总体最优或满意。

评估指标体系要统筹兼顾各方面的关系，由于同层次指标之间存在制约关系，在设计指标体系时，应该兼顾到各方面的指标。

设计评估指标体系的方法应采用系统的方法，例如系统分解和层次分析法，由总指标分解成次级指标，再由次级指标分解成次次级指标，并组成树状结构的指标体系，使体系的各个要素及其结构都能满足系统优化要求。也就是说，通过各项指标之间的有机联系方式和合理的数量关系，体现出对上述各种关系的统筹兼顾，达到评估指标体系的整体功能最优，客观的、全面的评估系统的输出结果。

第三，目的性原则。任何指标体系的构建都是具有一定目的的，没有目的性就很难构建出指标体系。有了明确的目的，才能避免指标体系建立过程中的盲目性、随意性，才能使指标体系的建立过程科学、有效地进行。突发事件应急演习评估指标体系的建立目的在于对演习过程的各个环节运行情况作出合理、科学的评估，反映出演习的真实程度，为决策者提供一套科学有效的方法来规范当前突发事件应急演习的实施。

第四，可延续性原则。不仅要能够在时间上延续，而且尽量地做到在内容上可以扩展。作为一个通用的演习评估指标体系不可能涵盖众多的不同类型的演习评估的所有内容，因此通用的演习评估指标体系只能是开放性的，为评估者在评估过程中具体掌握指标留下一定的余地。开放性原则的另一个含义是不断地相互借鉴，可以是国际间的相互借鉴，也可以是地区间的相互借鉴，也可以是不同部门的相互借鉴，通过借鉴不断地修正评估指标体系的内容，充实和完善评估指标体系。

第五，可操作性原则。可操作性是指标体系的生命，理论上再全面、再精致的指标体系，若没有可操作性就等于形同虚设。这里有几层含义: 一是该指标体系可以为不同部门制定各种具体的演习评估指标体系提供指导; 二是指标要简化，方法要简便。评估指标体系要繁简适中，在能基本保证评估结果的客观性、全面性的条件下，指标体系尽可能简化，减少或去掉一些对评估结果影响甚微的指标; 三是该指标体系要立足我国现状，选取的指标要切实可行，便于实际操作实施。

第六，指导性原则。评估的目的不仅是单纯评出名次及能力的大小，更重要的是引导和鼓励被评估对象向正确的方向和目标发展。突发事件应急演习评估指标的设计，可为加强和提高政府应对突发事件的能力提供导向性作用。

(2)建立依据。

①依据国内外处置突发事件的标准流程和工作程序;

②依据预案确定的处置突发事件的要素和措施;

③参考国外现有的经典演习评估指标，结合我国应对突发事件的实际情况调整和增减评估指标;

④考虑具体的演习方案。因为演习是根据演习方案建立起来的。对演习的评估不仅是对演习方案的评估，也是对应急预案的评估。所以，在建立演习评估指标体系时既要依据应急预案，也要依据演习方案。如果演习方案设计得比较简单，不符合预案的要求，那么仅仅依据演习方案建立指标体系评估的话，评估指标体系的建立就失去了意义。评估的结果可能符合演习方案的要求，但是因为失去了预案这个应对突发事件方案的基础，对实际的突发事件应对起不到应有的作用。所以建立突发事件应急演习评估指标体系时，只有同时兼顾这两者所建立的评估指标体系才具有很强的可操作性。

4.5.2 应急演练总结

演练结束后，进行总结与讲评是全面评估演练是否达到演练目标、应急准备水平以及是否需要改进的一个重要步骤，也是演练人员进行自我评价的机会。应急演练总结可分为现场总结、事后总结和个别总结。

(1)现场总结，即现场讲评，一般在演练的一个阶段结束后，由指挥员当场有针对性地作出，内容主要包括本阶段演练的目标、参演队伍及人员表现、演练中暴露的问题、克服问题的办法等。

(2)个别总结是指参与演练的单位对本单位的演练情况进行总结。在具体的演练总结中，可根据需要选择总结的形式，也可采取多种总结形式相结合的方式进行演练总结。

(3)事后总结是在演练结束后，由演练工作组根据演练记录、演练评估报告、应急预案、现场总结等材料，对演练进行系统和全面的总结，并形成演练总结报告。演练参与单位也可对本单位的演练情况进行总结。根据应急演练任务的相关要求，演练总结与讲评可以通过访谈、汇报、协商、自我评价、公开会议和通报等形式完成，事后总结常以举行讲评会的形式进行。演练讲评会应在演练结束后的1～2天进行，这样做一是让所有参演人员稳定情绪，特别是对于演练效果不甚理想的演练活动，这段时间可以让参演人员排除各种负面心态，冷静思考演练过程中存在的问题和值得总结的地方; 二是保证有充足的时间让评估人员准备讲评会上的汇报材料。演练讲评会原则上要求所有参演人员必须参加，会议首先由演练评估人员代表对演练的基本情况进行总结。总结的内容既要肯定参演各方在演练过程中的表现，鼓舞士气，又要严肃指出个别参演部门在演练过程中暴露的问题，以引起重视。在评估人员发言结束后，应安排其他与会人员作自我汇报，重点应围绕评估人员提出的问题展开讨论，探讨问题的成因和解决的方法，并明确这些问题的整改期限。演练讲评会需安排专员做好会议纪要，以作为问题跟踪、整改的依据。

策划小组负责人应在演练结束规定期限内，根据评估人员在演练过程中收集和整理的资料，以及从演练人员和公开会议中获得的信息，编写演练报告并提交给有关部门。演练报告是对演练情况的详细说明和对该次演练的评价。演练报告中应包括如下内容:

(1)本次演练的背景信息，含演练地点、时间、气象条件等。

(2)参与演练的应急组织。

(3)演练情景与演练方案。

(4)演练目标、演练范围和签订的演练协议。

(5)应急情况的全面评价，含对前次演练不足项在本次演练中表现的描述。

(6)演练发现与纠正措施建议。

(7)对应急预案和有关执行程序的改进建议。

(8)对应急设施、设备维护与更新方面的建议。

(9)对应急组织、应急响应人员能力与培训方面的建议。

4.5.3 应急演练跟踪与改进

后续追踪是指策划小组在演练总结与讲评过程结束之后，安排人员督促相关应急组织继续解决其中尚待解决的问题或事项的活动。为确保参演应急组织能从演练中取得最大益处，策划小组应对演练发现的问题进行充分研究，确定导致该问题的根本原因、纠正方法和纠正措施完成时间，并指定专人负责对演练发现中的不足项和整改项的纠正过程实施追踪，监督检查纠正措施进展情况。

评估人员根据现场记录、访谈记录以及各类表格的填写情况，可以发现应急救援系统、应急预案、应急执行程序存在的问题。这些问题按对人员生命安全健康的影响程度可划分为三个等级，从高到低依次为不足项、整改项和改进项。

(1)不足项。不足项是指演练过程中观察或识别出的，可能导致场外应急准备工作在紧急事件发生时，不足以确保应急组织或应急救援体系有能力采取合理应对措施，保护自我及附近其他人员生命安全健康的问题。不足项应在规定的时间内予以纠正。当发现的问题被确定为不足项时，策划组负责人应对该不足项详细说明并给出纠正措施建议和完成时限。最有可能导致不足项的应急预案编制要素包括: 职责分配、应急资源、警报、通报方法与程序通信、事态评估、公众信息、保护措施、应急响应人员安全和紧急医疗服务。

(2)整改项。整改项是指演练过程中观察或识别出的，单独不可能对公众生命安全健康造成不良影响的问题。整改项应在下次演练前给予纠正。两种情形的整改项可成为不足项: 某个应急组织中存在两个以上整改项，共同作用可对现场人员的生命安全健康构成较严重的威胁;某个应急组织在多次(两次以上)演练过程中，反复出现前次演练识别出的整改项。

(3)改进项。改进项是指应急准备过程中应予以改善的问题。改进项不同于不足项和整改项，一般不会对现场人员生命安全健康构成直接威胁，因此不要求强制整改。