国外政府应急管理的实践发展

危机事件与人类的生产、生活伴生。在简单生产时期，它主要表现为由不可抗拒因素造成的自然灾害、疾病传染等基本形式。随着人类社会的发展，人为因素导致的战争、生产事故、严重犯罪等各种危机相应而至。

在危机事件发生的同时，伴随着管理学的发展和领导权力的加强，应对危机的特殊管理方法引起了国际社会的广泛关注。危机管理的理论在18世纪60年代初诞生。早期主要局限于军事和外交领域。美国早在1913年就成立了联邦储备委员会，标志着在资本主义经济危机多发时期，针对经济领域的危机管理机制诞生。19世纪，危机一词逐步被引入政治领域，用来表明政府面临的紧急状况。21世纪初期，随着亚洲金融危机、“9·11”恐怖袭击等对社会危害性较大的突发事件不断发生，危机管理的研究在公共领域得到了深入发展。同时，随着国际形势和社会结构复杂化程度加深以及信息传播速度加快，危机事件成为各国政府面临的共同挑战。世界各国根据本国国情，形成了不同的应急管理体系。尤其是国外一些国家对政府危机管理的研究不仅相当成熟，而且已经摸索出一系列有效的应对模式，比如俄国模式——大总统、大安全;美国模式——强总统、大协调;以、韩模式——小核心、小范围;日本模式——强内阁、大安全等，详见表2-1。这些国家的危机管理已经达到量化的水平，建立了以多种科学计算为基础的危机处理模型和仿真系统，应急管理已走向制度化。

表2-1 五国应急管理机制比较[1]

在以上五个国家的应急管理机制中，美国、俄罗斯和日本三国政府的应急管理模式可以说是各自具有不同的特点。

(一)美国的联邦应急管理署模式

美国联邦应急管理署(FEMA)成立于1979年，以应付天灾、人祸、平时及战时的各种应急事件。该署隶属于总统，主要任务是协调。设有训练与消防部、联邦保障部、全国战备规划部(辖联邦战备处、民防准备处、资源准备处)、州与地方规划保障部、紧急部、国防执行勤务室。该署现有人员2500人，在国内波士顿、纽约、丹佛、堪萨斯、芝加哥、亚特兰大、旧金山、西雅图等大城市设有地区性办事机构，分别负责辖区内的各州的应急管理工作，如图2-2所示。

该模式的特点是有一个专门的直接隶属于总统的应急管理机构在平时的应急管理各个阶段发挥综合协调作用，其在应急处理阶段处于组织者、协调者与指挥者的位置。第一，与国务院共同提出民防方针计划，代表美国参加北约最高民防紧急计划委员会;第二，与其他各署(局)共同应付放射性紧急事件;第三，与其他各部在应急事件处理上进行协调。

图2-2 9·11之前美国的联邦应急管理署模式

“9·11”之后，美国设立了国土安全部，该部门是由海岸警卫队、海关总署、运输安全总署、秘密保安处等一系列四十多个联邦的机构合并过来的，不包括美国联邦调查局(FBI)和中央情报局(CIA)。更重要的是，国土安全部将与州和地方政府的协调职责接管过来。

(二)俄罗斯的紧急情况部模式

1994年，俄罗斯成立紧急情况部，亦称民防、应急和减灾部。该部内设人口与领土司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及其他灾害救助司、科学技术与管理司等。紧急情况部是俄罗斯强力机构之一，包括民防部队共有大约4万人。该部下辖联邦森林灭火机构委员会、联邦抗洪救灾委员会、海洋河流盆地水下救灾委员会、营救执照管理委员会。紧急情况部外部指挥对象包括:①九个地区中心，即莫斯科、圣彼得堡、罗斯托夫、萨马拉、叶卡捷琳堡、新西伯利亚、克拉斯诺亚尔斯克、赤塔、哈巴罗夫斯克，每个中心编制200～215人，职能是落实政策、预警、领导民防部队、指挥训练、民防物资储备、核发民防经费等;②各州县所设置的民防与应急司令部;③各州所设置的指挥控制中心;④教育训练机构;⑤中央空中机动营救小组;⑥各地所设置的30个搜索营救服务分队;⑦驻扎各地的民防部队的师或团。

该模式的特点是具有专门的、直接隶属于总统的应急管理机构从事应急管理的综合协调和应急处理工作，该机构直接指挥一支由现役军人组成的应急救援部队，在应急处理阶段该机构担任组织、指挥、抢险、新闻发布等任务。

(三)日本的内阁官房模式

日本政府的危机管理体系中，内阁首相为最高指挥官，由内阁官房(相当于我国的国务院办公厅)来负责总体协调、联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等机构制定危机对策，由警察厅、消防厅、海上保安厅等部门根据具体情况予以配合。

该模式的特点集中体现在以下几方面。

1.法律法规体系完备

从灾害立法上看，日本作为重灾大国是全球较早制定灾害管理基本法的国家，并已形成了一个系统的安全法律法规体系。目前日本拥有各类防灾减灾法律近40部，其中最具代表性的是1961年制定的《灾害对策基本法》、1978年制定的《大规模地震对策特别措施法》、1999年实施的《传染病防治法》以及2003年通过的“有事法制”三法案等。[2]由于法律体系完善，日本危机管理机制在防灾救灾等方面发挥了有力的保障作用。

2.情报系统严密高效

危机发生后，内阁官房的有关省厅迅速在第一时间将危机的情报向设在内阁情报调查室的内阁情报集约中心报告;内阁官房根据情报内容，研究如何采取对策，并将更为详细的内容和对策方案以传真的方式，由内阁情报集约中心同时向官邸的负责人和内阁官房的干部通报。

3.危机意识深入民心

日本是地震多发国，全世界震级在里氏6级以上的地震中，20%以上发生在日本，小震则更是接连不断。在如此严峻的生活环境中，尽一切可能减少人员伤亡成为日本防震工作中的头等大事。为了提高国民防灾救灾的意识，日本将每年的9月1日定为国民“防灾日”。每年的这一天，日本都要举行有首相和各有关大臣参加的全国性的“综合防灾训练”，通过防灾演习让每位大臣、各级政府以及有关公益团体的职员熟悉防灾业务，提高应对灾害的能力。走在日本各地，随处可见的是将校园、公园、缓冲绿地等公共设施作为避难所的指示牌。此外，日本各地还设有许多防灾体验中心，免费向市民开放。

综上所述，由于政治体制和国情的不同，各国政府危机管理机制和模式有所不同。但危机管理的根本原则是相通的，即在最短的时间内以最小代价消除危机的负面影响。上述五国政府的应急管理在以下几个方面有着相同之处。①危机管理法制化:有一整套系统的安全法律法规体系。②权力集中的同时，重视协调:有一个权力很大、以政府首脑为核心的中枢指挥系统，在决策指挥权集中于中央政府的同时，也注意加强地方政府和民间团体危机应对力量。跨部门委员会制是五国的共同特点，各专业部门职能设置多重目标、职能交叉的特点也旨在解决协调问题。③重视情报的收集和分析:有一套严格高效的信息管理系统。④对待危机的正确态度:政府对待危机的客观、积极态度以及社会民众对待危机的心理承受能力和对政府的信任程度。