中国非政府组织在公共治理中的作用

4．2　中国非政府组织在公共治理中的作用

当前，我国已进入改革发展的攻坚阶段，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国的经济社会发展注入了巨大活力，但也由此带来了一些新的社会矛盾和社会问题。在我国社会已经发生全面转型、社会矛盾凸显的时期，仅靠传统单一的行政管理模式和工作手段已很难适应。为应对日趋复杂的公共事务，必须探索新的治理模式。非政府组织作为一种有影响力的社会组织形态，对它的培育和完善，不仅可以有力地促进中国特色社会主义民主政治的发展，而且对于中国深化行政管理体制改革，促使传统公共行政向现代新型的公共治理模式转型，构建一种适应现实社会发展需求的多元治理和社会自治的公共治理秩序，将会发挥重要作用。

4．2．1　非政府组织与公共治理：中国的逻辑

改革开放以来的30余年，中国社会经历了翻天覆地的变化。在经济持续快速增长、人民生活显著改善、社会面貌日新月异的同时，中国涌现出了大量的非政府组织，它们伴随改革开放的洪流而生，在市场经济的潮涌中跌宕翻腾、生生不息，缓缓推动着中国社会逐步实现公民社会的美好理想。这30余年，正值改革开放这一宏大历史画卷逐步展开的转型时期，市场体系从无到有，政府职能全面调整，各种社会关系深刻变化，社会矛盾交织错落，社会伦理观道德观也在发生变化。中国非政府组织玉成于斯，必然带有其深刻的时代与历史的双重烙印。

1．治道变革：中国非政府组织发展的原动力

中国非政府组织之所以能够在30年的时间内呈现出前所未有的大发展，其最本源的诱因无疑在于体制层面的变革，视野缩小至公共治理领域即可将之归结为治道变革。1978年是这30年来中国整个体制变革的原点。改革开放前我国长期处于一元的、单中心权威的、强制性的行政管理模式之下，国家权力无所不在，行政权力完全支配社会，社会的力量与价值被严重抑制，公众对政府行政的相关情况也知之甚少，只能盲目被动地接受政府的行政决定。

公共选择理论用政府失灵来解释市场和非政府组织存在的合理性。政府作为自上而下建立的国家权力机构承担着社会公共治理的职责。然而其在动员资源、制定和实施政策、提供服务等公共管理的过程中，可能会因种种原因而产生“失灵”的现象。这些原因主要包括有：政府不当干预、信息不充分、官僚行为、寻租行为、民主过程本身存在的“多数人的暴政”、政府资源不足、利益集团等。由于这些原因，政府或者不能提供某些公共物品或服务，或者在提供公共物品或服务的过程中效率低下，或者在一定程度上会损害社会公平、公正或公共利益。这些“政府失灵”的情况一旦出现，就要通过发挥市场机制的作用来加以纠正，或通过部分非政府组织的介入，来提供社会所需要的公共物品或服务。

公共选择理论中所谓的失灵的“政府”，完全不同于改革开放初期面临拨乱反正的中国党政体系。但是从政府职能的角度出发，将它们都看做提供公共物品和服务、承担公共管理职责的主体。改革开放前“以阶级斗争为纲”和“无产阶级专政下继续革命”的政治路线，以及长期的、一元的、单中心权威的、强制性的行政管理模式，使得当时主导全社会公共资源和几乎全部社会资源的党政体系陷入全面的“失灵”，国民经济和整个社会生活濒临崩溃。1978年党的十一届三中全会结束了被扭曲的政治路线，实现了在思想上、政治上和组织上的“拨乱反正”，推动整个公共管理体系坚定不移地走上以经济建设为中心的轨道，从此揭开了中国改革开放和社会转型的序幕。其中，以家庭联产承包责任制为核心的农村改革，目的在于通过农村改革逐步引入市场机制这一新的制度因素，是以市场的力量来纠正政府失灵现象的一项重要的体制变革。

随着家庭联产承包责任制的逐步铺开，农村经济结构和利益开始分化，广大农民的民主价值诉求和有序参与政治的渴望也日益强烈，村民自治制度这一发端于农村社会、由国家自上而下推动的合法性的制度性供给终于应运而生。与此同时，广大的中国知识分子在经历了长时间思想、行动过度压抑后，强烈的自由结社和渴求“公共领域”、“公共空间”的愿望，如同脱缰的野马，终于找寻到自己实现梦想的天地，开始了丰富多彩的结社活动。1977年12月23日，《人民日报》发表评论员文章，报道刚刚恢复活动的中国科协在天津召开中国动物学会等五家学会的学术讨论会，标志着“文化大革命”结束后中国学术性社团活动的恢复。1983年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合转发科协党组《关于农村科普工作座谈会的报告》，指出全国已有2053个县恢复了县科协，在此基础上要充分发挥群众组织在农村科普工作中的作用，大力发展和巩固公社（乡、镇）科技普及协会，为农村改革和发展提供科技支持。自上而下的大力推动使得各种形式的农村科协和专业研讨会发展得如火如荼。到1992年，全国各地由农民自发组成的农民专业技术研究会已达12万个，会员数以百万计，活动涉及种植、养殖、乡镇企业、服务业等140个专业门类，成为促进农村发展的一支生力军。在改革开放初期非政府组织相关法制和管理体制尚未建立起来的制度空间中，八亿农民和广大知识分子这两种社会力量神奇地结合起来，创造了中国非政府组织发展史上一个前所未见的大潮。

综上所述，由党和政府主导的这场深刻的体制变革，一方面坚持经济建设，追求经济的发展和效益，另一方面又顾及社会的公平正义，在政府失灵、亟待改革的同时，市场力量又缺乏保障公益和正义的可靠性及有效性，非政府组织从一开始就被视为同盟军得到认可与包容，这就是中国非政府组织30年来迅猛发展的原动力。

2．公共空间：中国非政府组织发展的内生逻辑

非政府组织作为一种制度形式，一旦发育和成长壮大就必然会有其自身内在的、不以人的意志为转移的客观必然性。这种客观必然性就是中国非政府组织在近年来生生不息、迅猛发展的内生逻辑——公共空间。

“公共空间”的概念是德国学者哈贝马斯在他的著作《公共领域的结构转型》中首先提出来的。哈贝马斯认为，公共空间是公民可以自主地参与社会公共事务的地方。公共空间里存在公共需求、公共媒介和公共价值，拥有自主的独立人格和主权意识的公民可以广泛积极地参与并影响社会公共事务，各种形式的非政府组织是“公共空间载体的机制化”。因为，“‘公民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的”^[3]。也就是说，有自由和独立的人格并具有主权意识和公共参与意识的公民，是公民社会存在和发展的基石，也是各类非政府组织存在和发展的内生逻辑。

改革开放初期，中国社会百废待兴，巨大的公共服务需求充斥在社会各个角落，处于思想解放浪潮中的知识分子们摆脱了精神、思想上的桎梏，迫切希望参与到社会公共事务中来。巨大的社会公共服务需求加上缺乏相应的制度约束，公共空间成为暂时没有政府踏足的青草地，这使得这一时期中国非政府组织诸如学会、研究会等，像潮涌般成立起来，空前活跃。它们参与各种社会事务、提供各种公共服务，很快在社会上取得一定的公信力，成为演绎和推动中国社会变革的一支不可忽视的重要力量。20世纪90年代以后，中国经济逐步走上社会主义市场经济的快车道，国民经济持续高速增长，政府改革步伐加快，公民的自由公共空间更是大大拓展，具有独立和主权意识的公民对各种社会公共事务的参与热情也空前高涨，中国社会进入转型期。伴随社会转型而不断扩展的社会公共空间，孕生出越来越多种类不同、性质不同、活动领域不同的非政府组织，它们通过吸纳各种社会资源并动员广泛的志愿参与，形成一个有别于国家体系和市场体系的日益庞大的公民社会体系。

3．集体行动：中国非政府组织发展的阶层基础

回顾中国非政府组织的历史发展，我们可以清晰地看到，非政府组织的发展具有鲜明的时代性。同一个时代的非政府组织所代表的，往往是那个时代具有代表性的社会阶层的共同利益和价值。改革开放30年来中国非政府组织的发展历程则较为清晰地体现了社会转型时期社会阶层的分化以及“集体行动”的方向。

公共选择理论的代表人物曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》中运用经济学理论分析并揭示了集体行动存在“囚徒困境”和“搭便车行为”等困境。其中，“集体行动”最能解释改革开放30年来中国非政府组织发展的阶层基础。在改革开放初期，以参与结社为表现方式的“集体行动”的主要群体是广大知识分子和农民。而随着改革开放的逐步深入，中国非政府组织“集体行动”的阶层基础则发展成为包括政治精英、知识精英和经济精英在内的新的社会阶层。

在经历了“真理标准大讨论”的思想解放运动后，知识分子身上充满了强烈的社会责任感和报国情怀。这种责任感突出体现在改革开放初期各种学会、研究会爆炸式的成立上。这些学会得到各级党政部门的支持，成为获得新生的知识分子们施展才华、回报社会的公共舞台。对于他们来说，以结社的方式团结起来，形成“集体行动”，将个体的资源汇聚成组织的资源，以组织的方式来实现科学技术向生产力的转化，并在组织活动中获取必要的经济资源，进而实现他们更大的社会责任，争取政治上更多的权利，这些都是使知识分子们全心全意进行结社活动的主要动机。可以说，在当时，知识分子是“集体行动”中表现最积极的社会阶层。与知识分子不同，中国的农民是当时数量最广大、经济上最贫穷的阶层，贫困成了他们选择结社这一“集体行动”唯一的合理选择。于是，在改革开放初期，伴随着思想解放、经济发展和社会开放，以各种形式的学会、研究会为主，出现了一个在自上而下体制的推动下形成的、以知识分子和农民为主体的“集体行动”局面。

而随着改革开放的逐步深入，中国非政府组织的发展在最近的10年开始进入一个新的高潮。持续高速的经济增长在创造出巨大社会财富的同时，也使得中国非政府组织“集体行动”的阶层基础发展成为包括政治精英、知识精英和经济精英在内的新的社会阶层。首先，政治精英广泛参与并逐渐成为中国非政府组织赖以存续的重要骨干。这些政治精英主要来源有二：一是党政机构改革，二是在非政府组织发展实践中形成的对主管部门的行政和人事依附关系。其次，知识精英逐渐成为中国非政府组织发挥社会价值的精神脊梁。他们善于独立思考，富有强烈的社会责任感，拥有广博的知识和广泛的社会影响力，他们为了实现崇高的理想而创办非政府组织。如自然之友的梁从诫、地球村的廖晓义、绿家园的汪永晨、绿色江河的杨欣，等等。最后，经济精英开始崛起并逐渐成为支持中国非政府组织的新的社会力量。改革开放造就了一批“先富起来”的成功的企业家和富人阶层，他们大多数富有社会责任意识和公益行动能力。2008年5月的汶川特大地震后，公益捐赠在不到两个月内创下了570亿元的历史纪录，令世人震撼。总而言之，以政治精英、知识精英与经济精英为阶层基础的非政府组织，已经成功地跃上了一个新的历史高度。

4．2．2　中国非政府组织的活动领域

我国非政府组织在改革开放以来发展迅猛，数量迅速增长，规模不断扩大，作用愈加显著。以社团为例，20世纪50年代全国性社团只有44个，60年代全国性社团不到100个，地方性社团大约6000个。^[4]而到了1998年，根据3月份全国基本单位普查结果的公报，我国已有社团法人单位4．4万个，吸纳了71万人，其他非营利性机构61万个，吸纳了2652万人。截至2007年年底，据民政部《2007年民政事业发展统计报告》公布的数据，全国共有各类民间组织38．1万个，其中社团20．7万个，比上年同期增长11．3%；民办非企业单位17．2万个，比上年同期增长8．2%；基金会1369个，比上年同期增长20．3%。如图4－1所示，遍布全国城乡、涉及社会生活各个领域的非政府组织，已初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，在我国政治、经济、文化、社会建设中发挥着不可或缺的积极作用，成为构建社会主义和谐社会的重要力量。

图4－1　我国非政府组织发展情况

表4－1　　我国非政府组织发展简表　　　单位：万个、%

资料来源：2007年民政事业发展统计报告．

从表4－2可以看出，我国非政府组织活动的领域呈现出多样化态势。清华大学NGO研究所从1999年起，着手在全国范围内进行较大规模的调研。根据此次的调研，中国非政府组织的活动领域如表4－2所示：

表4－2　中国的非营利组织活动领域分布

资料来源：王名，贾西津．中国NGO的发展分析［J］．管理世界，2002（8）．

1．环境保护领域

随着中国改革开放的进行和可持续发展战略的推行，产生了一大批以保护环境、提高公民环保意识为宗旨的非政府组织。其中比较著名的有自然之友、地球村、绿家园志愿者、中华环保基金会、中国野生动物保护协会、中国环境科学学会等。在我国，环保领域的非政府组织并不是非政府组织活动的主要领域，但却是最活跃的一个领域。对于保护环境资源、防治环境污染和破坏发挥着重要作用。2008年10月底，中华环保联合会发布了《2008中国环保民间组织发展状况报告》。报告显示，截至2008年10月，全国共有环保民间组织3539家，比2005年增加了771家。从地区来看，我国环保类非政府组织主要集中在北京、上海、天津、四川、重庆、云南、内蒙、湖南、湖北等地，其他地区分布较少。从活动内容看，包括普及教育宣传，以提高民众的环保意识；推动公众参与环保；环保科学与技术的研究及开发；进行自然资源和环境保护的项目研究；积极参与环境保护方面的国际交流等。通过这些活动，非政府组织的价值理念已逐渐为公众接受和认可，并吸引了一大批积极的环保志愿者，其中最为突出的便是大学生环保组织的成立。如我们所熟悉的大学生绿色营和绿色大学生论坛，清华大学绿色协会、北京大学绿色生命协会等。这些非政府组织的成立与活动的开展，给中国环境状况的改善带来了生机与活力，因而越来越成为社会中的重要部分。

近年来，环保类非政府组织更加注重提升组织的专业化程度，一批具有较高专业化水平的环保类非政府组织脱颖而出。这种提升表现在两个方面：一方面，环保类非政府组织的工作领域分工更加细化。在其发展的初始阶段，工作领域主要集中在开展环保宣传教育，保护野生珍稀动物方面；工作方式主要以组织宣传活动为主。近年来，环保类非政府组织从事的环境保护工作领域越来越广泛，如保护海洋、湿地、森林，流域环境保护、沙漠化防治、电子垃圾回收、节能减排、控制吸烟、气候变化等。北京大学清洁发展机制研究会是一个新成立不久的环保类非政府组织，其成员多为北京大学环境专业的研究生，成员能力较强，能够获取较多资源，其主要成员罗锐已经分别在2007年和2008年参加了巴厘岛气候谈判和南极极地领导力训练项目。另一方面，环保类非政府组织关注的对象更趋具体。有的组织专门提供技术支持，如震旦纪公益数据库技术中心以提供数据平台为工作重点，制作了水污染地图、空气污染地图、绿色选择公众互动平台、生物多样性保护地图，同时为“自然之友”提供了会员管理平台；有的组织专门关注非政府组织在环境保护领域的各种议题；有的组织关注NGO发展与公众在环境保护方面的参与情况和公民社会的发展；有的组织专门为民间组织提供能力培训；有的组织专门为各环保类非政府组织提供志愿者；有的组织开展各种调研类项目，比如水污染调查、生产技术替代的节能减排调查、校园节能减排调查、“绿地图”调查、项目绩效评估调查等。

随着我国环保领域非政府组织的壮大和发展，它们将在影响政府环境政策、监督政府更好地履行环保职责、从事环境宣传教育、推动公众参与等方面起到积极的作用，成为政府环境保护工作的有益补充。

首先，环保类非政府组织可以帮助政府对重大环保政策方针进行调研论证，同时可以监督政府，督促相关政府部门认真履行环保职责。重大环保政策方针关系到国计民生和每个人的切身利益，这些政策能否适应社会发展的需要、满足人民群众对环境的愿望，是政策制定和实行的土壤。环保类非政府组织发源于公众，汇集了专家、学者和普通公众，可以帮助政府对重大环保政策方针进行调研论证，使政策更能反映公众对环境的要求。2005年3月，媒体披露圆明园管理处排干湖水在湖底大规模铺设防渗膜，事先没有进行环境影响评价，也没有得到文物局等其他相关部门的批准。自然之友紧急介入应对这一突发事件，通过主办市民、专业人士、政府官员共同参与的网络直播研讨会，积极推动并参与国家环保总局举办的听证会，自然之友紧密跟踪事态进展的各种努力，为促进事件最后进入环评程序解决起到了积极作用。环保类非政府组织环境保护与公众生活息息相关，政府部门是环境保护的主导力量，环保类非政府组织可以起到监督员的作用，实时督促各级政府部门切实履行环保职责。同时，环保类非政府组织与媒体有着良好的合作关系，经常联合对一些破坏环境的地方保护主义行为进行曝光，引发公众的讨论与关注，从而督促政府相关部门更好地履行职责。

其次，环保类非政府组织可以通过开展环保宣传教育等活动，推动公众积极参与到环境保护活动中来。环境宣传教育是环保类非政府组织长期开展的工作，通过发放宣传单、带领志愿者实地考察、开展传统文化讲座、带领群众植树造林、举办会议论坛等方式，大大提升了公众参与环保的自觉意识和志愿服务精神，推动了公众参与环保活动，发挥了团结和凝聚环保力量的作用。

最后，环保类非政府组织在社会突发公共事件应急中也开始崭露头角。“5·12”汶川大地震，震惊了全世界，在百年不遇的特大自然灾害面前，环保类非政府组织释放出前所未有的激情、活力和能量，成为全社会特大公共事件应急体系中一支不可忽视的力量。在被称为中国公民社会元年的2008年，无数环保类非政府组织的志愿者从四面八方来到四川灾区，在灾区救灾、捐款捐物、积极参与灾后重建等方面都发挥了积极的作用。他们将环境保护、节能减排等环境保护项目纳入重建规划方案中，在政府和群众之间发挥桥梁作用，鼓励灾区人民战胜苦难，积极参与家园的重建。

2．扶贫开发领域

改革开放以来，中国经济飞速发展，取得了举世瞩目的成就，但地区差异与地区经济发展不平衡依然是困扰21世纪中国发展的重大问题。尤其在广大的中西部地区，扶贫仍是解决当地发展问题的重要出路。在中国扶贫领域的工作中，非政府组织发挥出了自己独有的优势。成立于1989年2月的中国扶贫基金会，是对海内外捐赠资金进行管理的非营利性的社会组织，是独立的社会团体法人。基金会成立以来，已经开展各类扶贫项目200多项，近年来，每年约有10多万贫困农民受益于这些项目。

致力于扶贫开发的非政府组织在扶贫开发领域中发挥着其独有的作用，其内容和方式主要有：生存扶贫——通过项目的开展与推进，为贫困人口提供用水、生产、居住等最基本的生活与生产条件；技术扶贫——在贫困地区普及科技知识，引导人们实现科学致富；教育扶贫——改善贫困地区的办学条件，资助适龄儿童重返校园；合作扶贫——通过国内外多层次多领域的合作，积极动员和组织各种资源进行合作扶贫；文化扶贫——利用报纸、广播、电台等媒体进行扶贫宣传，组织青年志愿者进行“文化、科技、卫生”三下乡活动，动员大中学生利用假期深入农村开展文化扶贫活动。

4．2．3　中国非政府组织在当代公共治理中的角色定位

在当代公共治理格局中，如何定位中国非政府组织的角色至关重要，这将直接影响到其未来的发展。具体有以下四个方面：

1．公共精神的倡导者

改革开放三十年来，中国的经济社会面貌发生了翻天覆地的变化。特别是社会公共生活领域的逐步展开与丰富，生活的公共属性日趋增长，公共目标和公共价值的意义日益彰显，“公共性”、“公共理性”、“公共精神”正在受到前所未有的关注，并成为现代公民必须秉承和塑造的人性价值和精神品质。我国非政府组织正是当今社会公共精神的倡导者。

回顾我国非政府组织近几年的发展历程，我们可以看到，各种各样的非政府组织以其自身各自的优势，关注着人类的健康、人们的精神生活质量、社会的弱势群体，也时刻关注着人们赖以生存与发展的社会环境和自然环境，这些非政府组织在当代公共治理过程中扮演着越来越重要的角色。它们之所以能够在诸如扶贫、环保、教育、维权、慈善、文化、中介等许多领域取得政府和市场无法取得的成效，根源就在于它们的精神内核。这一精神内核实质上就是我们现今经常提及的“公共精神”。

“公共精神”的本质在于它的“公共性”。公共性包含两层含义：一方面是指公共精神要建立在人们的共识基础之上。也就是说，公民社会的每一个个体都是平等的主体，每一个社会成员都被赋予一种社会责任，任何人都没有权利破坏公共利益和他人的利益，任何人都有义务去维护大家公认的道德原则；另一方面是指在公民社会中尽管承认自我的利益，但公共精神却要求每一个公民走出一己之私的樊篱，把道德关怀的目光投向社会公众，投向他人，真正做到以公民和社会为依归。因此，“公共精神”可以理解为社会成员在公共生活中对人们共同生活及其行为的准则和规范的主观认可，以及体现于客观行动上的遵守、执行。非政府组织的公益性质，决定了它们必然将利他和公共利益作为行动的出发点，关注的也必然是社会公共性的问题。当市场经济对人们的道德、价值观念带来巨大冲击的时候，社会需要通过非政府组织的慈善、公益与志愿精神来弥补市场经济的不足。

2．公共服务的提供者

根据世界银行《1997年发展报告》所得出的研究结论，过去50年中政府角色的扩张带来了严重的消极后果，本来“市场失灵”被认为是经济发展和繁荣的主要障碍，政府的责任是矫正市场失灵。然而，规模庞大且角色日益扩张的政府却被证明是无效的。该发展报告呼吁重新审视政府的角色，要转变政府职能，主要发挥政府促进者和管理者的角色，在提供公共服务和社会管理方面，要更多地依靠公民、社区和市场。^[5]这一结论已经充分说明了非政府组织在公共服务的提供方面发挥着重要的作用。我国目前正在进行以政府职能转变为主要标志的服务型政府建设，这为非政府组织创造了难得的发展机遇，将极大拓展非政府组织生存成长的外部空间。虽然我国非政府组织还处于起步阶段，但它们正在为公共服务的发展贡献着自己的力量。随着政府改革的深入和建立服务型政府工作的推进，非政府组织在公共服务领域可以获得更大的活动空间，作出更大的贡献。

在政府治道变革中，民营化或者企业家精神作为最新的治理理念在当代政府改革中处于关键地位。“政府的角色是掌舵，而不是划桨。提供服务——不论是修马路还是航空服务，都是在划桨，而政府对此并不在行。民营化是一项务实的政策，它使政府回到掌舵者的位置上，依靠私营部门划桨。”^[6]

与政府统一、层级、全局的管理模式不同，非政府组织作为一种社会自治机制，其行为特点是贴近社会的、多元的、志愿结合的、以公民个体为基础的、参与式的，因而在某些公共服务的提供方面，优势更为明显。

第一，在教育、医疗、社会服务、文化发展等主导性服务领域，非政府组织可以提供多元化、人性化的选择。例如，政府对基本义务教育负有责任，但只能够让每个适龄儿童有学可上，有书可念，无法在孩子创新能力的培养、个性的发育与潜能的开掘等诸多方面有所建树，政府提供的统一性的教育模式与理念反而会严重制约教育的发展。如果由民办的非政府组织提供多元化的教育模式，以及各种非义务教育，则能更好满足社会需求。

第二，在弱势群体或特殊人群的服务领域，非政府组织因其分工细致、贴近服务对象的特点而更有效率。例如对于艾滋病易感人群，吸毒、同性恋、性工作者群体，青少年群体等的救助，特别需要群体内的自我组织，这样才能切实深入。

第三，非政府组织因其广泛的参与性，在自我组织、自我治理等方面具有优势。例如在城市流动人口融入城市的过程中，在农村和城市社区治理、行业治理等方面，非政府组织参与自治对于治理秩序是非常重要的。

总体上，政府运作的机制在于总体把握、统一行动、宏观调控，而民间组织的行动在于多样性选择、专业、贴近、参与、反应迅速、作用力持久以及与政府形成相互的督促，从而提升公共服务的效益。非政府组织与政府在公共服务领域的合作几乎可以在所有领域开展，除了残疾人和弱势群体服务、社区服务、参与式发展等方面，在教育、卫生、养老等主导性公共服务领域，更需要引入非政府组织的服务机制，改善公共服务效益。

3．公共政策的参与者

对于中国非政府组织而言，提供公共服务，并不是它们在公共治理格局中扮演的唯一角色，更不是考量它们与政府之间关系的唯一维度。中国非政府组织是影响公共政策和公共资源分配决策的社会力量之一。它们直接参与社会公共事务的处理，发掘公共问题，继而通过运用其自身广泛的影响力，如提供信息、陈述请愿、参与诉讼、影响大众传媒等，最终影响政府的决策。对于长期的政策，它们通过持续的分析研究，为政府政策制定和决策提供意见或建议。在制度建设方面具有倡导功能，非政府组织不能最终完成社会制度、法律和政策的建设，但是它们在制度、法律的制定过程中具有推动和政策建议的作用，可以反映社会各方的信息以及代表广大公众的需求，有利于政策制定的科学性、合理性。可以说，有效的公共政策参与，是非政府组织与政府之间实现公共服务合作的强有力的权利保障。非政府组织参与公共政策，拓展了公民参与的途径，一定程度实现了公民监督政府的诉求，通过传达不同社会群体的多元利益与心声，使得政策过程体现各种社会力量的平衡，增强政策过程的公正性和合理性，同时也提高了政策执行的有效性。

在我国，非政府组织参与公共政策，主要有两种途径：一是建设性提议，这是最常见的模式。非政府组织通过各种途径提供政策咨询、政策建议来影响公共政策。这种参与模式的特点在于，政策的主题、方向甚至框架和结论是在政府的整体规划下制定的，非政府组织利用自己的专业知识、技能等，对问题的解决方案提出具有建设性的意见和建议；政策参与的目的在于更好地服务政府设立的总体规划目标。二是利益表达。这种参与模式的特点在于，非政府组织起到表达政府外的公众利益的作用；对话的目的是督促政府的某些决策要吸收不同的利益取向。近年来，随着自下而上的非政府组织的兴起，以及政府对公民参与观念的转变，非政府组织的公共政策参与开始获得一定的正式对话渠道，尤其在环保领域，我们可以看到非政府组织参与公共政策的发展。在著名的“怒江水坝”工程以及“圆明园事件”中，正是公众和环保组织的参与，促进了政府的科学决策，使政府的决策更加严谨；在藏羚羊保护以及金丝猴保护等环保事业中，政府和非政府组织形成了良好的协作；在制止企业破坏天然林等事件中，环保组织起到了促进政府执法的功能，从而使得公共政策更加具有公正性。

4．公共关系的协调者

伴随着全球社团革命的兴起及治理理念的提出，现代公共危机的治理主体不仅包括政府，非政府组织也正在成为一股重要的参与和协作的力量。在公共危机处理实践中，非政府组织通过在公共危机发生前进行宣传与预警、公共危机发生时进行社会动员与整合、公共危机结束后进行善后修复与回应反馈等具体活动赢得了多方赞誉。当前，我国正处于一个利益主体多元化、利益取向多极化、利益差别显性化、利益矛盾尖锐化的社会转型期，公共关系领域的公共危机事件也频频发生，必须有一套完整的危机应对机制才能保障广大人民群众的根本利益，才能促进社会朝着公平正义的和谐社会发展。非政府组织是这些纷繁复杂的公共关系的最佳协调者，它们是社会发展的稳定剂。2008年5月12日汶川特大地震灾害爆发后，非政府组织作为政府和企业组织之外活跃着的第三力量，通过发挥其无与伦比的公共关系协调能力，在抗震救灾中起着极为重要的作用。由于协调有效，中国非政府组织在这次抗震救灾中表现出的速度和力度都超过了以往任何事件。非政府组织在成都设立抗震救灾非政府组织四川协调总处，下设医疗服务、物资分配、前方信息收集、对外宣传、机构联络等小组，卓有成效地协调了整个非政府组织的救灾行动。例如，南京的爱德基金会，地震当天晚上就在成都建立了救灾办公室，而且拨款100万元，紧急采购救灾物资；“李连杰壹基金”在当晚立即募捐；友成企业家扶贫基金会很快组织了近千万元的物资发往灾区。动作之迅速，令人赞叹。

4．2．4　中国非政府组织在当代公共治理中的作用

1．推进政府职能转变

发展非政府组织是我国深化行政管理体制改革和推进政府职能转变的客观需要。随着我国行政管理体制改革的进一步深化，我国政府由原本的“全能型政府”向“有限型政府”、“服务型政府”转变，政府体系和市场体系之间逐渐出现了一个“断裂地带”，这个“断裂地带”体现着广大人民的根本利益。于是，客观形势的发展要求政府与市场之间要有一个中间的联结层，用以协调政府与企业的关系，而非政府组织则恰恰及时承担了政府为适应市场经济体制而转移出来的一部分经济和社会管理职能，成为政府联系企业，联系市场的桥梁和纽带。非政府组织的发展使得政府从微观的、事无巨细的管理中解脱出来，可以集中精力抓宏观管理。而同时，由于非政府组织在当代公共治理格局中处于极为重要的位置，它可以有效地监督政府部门依法行政、高效行政，并且通过提供公共产品或公共服务，有效解决政府在提供公共产品和服务方面出现的官僚主义和寻租等现象。

2．制约政府权力

任何公共权力都需要制约，不受制约的权力是危险的，绝对的权力导致绝对的腐败。政府内部进行分权制约是必要的，但制约权力最强大的力量不是来自体制内部而是来自体制外的社会。人类社会的历史也证明，社会与政府分权制衡是政府内部分权制衡的基础，以社会制约权力是民主社会的根本要求。没有独立于政府的强大的社会权力，“三权分立”等政府内部分权制度都会有名无实。非政府组织就是能一定程度代表公众利益和意志的、制约政府权力的组织。

3．克服政府合法性危机

政府的合法性取决于社会成员的接受和承认，即内心的认同感。社会成员对政府民主和福利等方面的要求急剧扩张，使政府的能力受到挑战，其合法性陷入危机之中。因此，解决政府的合法性成为当代政治统治的一大难题。哈贝马斯认为，要克服政府的合法性危机，出路在于让自发、非政治化的社会有机体健康发展起来。政府的合法性作为一种公共物品不能由政府单方面宣布，而只能由公共领域赋予，即职能由非政府组织提供。因为对于国家来说，大包大揽必然导致公民对国家寄予完全的政治与经济预期，然而国家不可能是全能的，所以预期与现实的差距的出现就是必然的，这必然会进一步导致公民对政府的合法性的怀疑。因此，社会的强大确实可以释放国家所背负的合法性压力。

4．提高公共产品供给效率

作为一个庞大的科层机构，政府很难摆脱官僚主义的诟病，往往对新的社会需求和发展机会反应迟钝，政府的行为受到各种社会势力的牵制，而政府体制本身存在的缺陷，又使得政府官员缺乏降低成本、增加产出的内在动力，这一切都会使政府的工作效率低下。在世界范围来看，20世纪70年代以来，西方世界出现了公共物品的供给由政府向民间转移的趋势，一些原来由政府承担的实施性、操作性的工作正逐步由非政府组织来完成。迈克·赫德森指出：“‘公域’曾是‘有效的’服务提供者，然而其显而易见的局限使世界各国的政府逐渐将具体的服务管理责任委托出去，学校、医院、大学及其他服务机构不断地被要求以独立的、非利润分配团体的形式进行运作，而不是在公共服务的支配下运作。这些团体渐渐发现它们之间必须为争取资金和服务对象竞争，并不得不使它们的资金来源多样化，以争得政府对它们最高的贷款。当这一切发生时，它们开始变得像独立的非政府团体，最后转移到‘第三域’。”^[7]萨拉蒙则把它称为“第三方的管理”。在联合国体系内，在包括世界银行在内的各种机构对发展中国家的资助中，非政府组织已经成为项目实施和服务提供的主要力量。越来越多的国家把非政府组织当做服务合同的签订者，开始要求非政府组织在社会经济发展中承担更大的责任。

5．成为多元治理格局中的重要力量

现代社会是多元社会，人们的兴趣、价值观、经济利益等都高度多元化，社会也分化出众多的阶级、阶层，以及各种各样的利益集团，因此人们就会有种种不同的需求。政府要面向全体社会成员，其行为必须具有普遍性，其服务应趋向于各地一致。这种社会需求和利益格局的多元化趋势，使政府很难作出及时恰当的反应，不能满足数目巨大、种类繁多、彼此冲突的局部需要。非政府组织的产生发展本身就是社会需求和利益格局多元化的结果，它支持和体现了社会的“自由”和“多元化”的价值，它所追求的也正是特定群体利益要求的满足。因此，政府在满足社会多元需求方面的不足，恰恰是非政府组织的优势所在。