非政府组织在全球治理中的治理效应与政治影响

非政府组织的全球治理参与产生了多重治理效应和政治影响，说明非政府组织在全球治理中绝不是可有可无的边缘角色，而是一种推动全球治理出现新的治理模式的重要的变革力量。

（一）推动以“人民为中心”的治理模式的出现

非政府组织的治理参与活动无论在高端政治还是在低端政治领域，都依凭其特定的活动策略、活动方式对当今国际关系发挥了国家政府所不具有的治理作用。而且这种治理作用还带有一些新的特质，即不只是影响国家和国际组织的行为和政策，它们也塑造了国际国内事务治理的价值和理念，催生一种以“人民为中心”而非以国家政府为中心的治理模式的出现。

从“人民中心”的视角出发，非政府组织参与的治理模式有了更清晰的呈现：在国际国内事务治理的一些重要议题领域（如军控和冲突、和平重建和人权等领域）、在一些重要议题问题（例如反酷刑、冲突中的救助等人道主义和反核、气候变暖等人类所面临的巨大潜在灾难问题）方面，以及在全球治理进程的某些环节（如议事日程设定、议题架构、信息创造、专业知识的建议和方案提议、履行国际规范的责任监督；塑造人权、反核、环境保护等国际政治话语权等）方面，非政府组织的治理参与所产生的效果是实质性的，也是国家政府所不可替代的。在非政府组织治理参与的方式上，其自身所具有的独特属性——私人的形式、公共的目标——赋予其重要的道德权威和公信力，这是其进行社会资源动员的社会基础。同时，某些议题（如反核、人权领域）的特性，也使得非政府组织治理参与的效果更加突出。在反核和人权领域，议题具有“非政府性”和“抵制政府”的属性以及可能具有“超政府性”的潜在意义，相比其他议题领域，非政府组织的道德权威和社会动员能力，以及参与和卷入的程度更深，施展的影响更大。

非政府组织在上述治理领域所扮演的角色我们可以称之为“独占性”角色，因为其治理效能基本上都是国家和国际组织所代替不了的。除此之外，非政府组织还在国家和国际组织所主导的治理领域扮演了竞争性治理角色，发挥了竞争性作用，比如，非政府组织在类似反核运动那样的和平运动和人权运动中推动和影响了国际军控和人权议程。非政府组织在冲突解决中通过专家知识和网络、基层组织联络、建立“第二轨道外交”等途径，推动了冲突解决进程。非政府组织通过跨国的和国家范围内的组织游说、劝说、政策咨询等途径，影响了军控、人权和环境国际公约的草案拟定，谈判进程，以及国际公约的最终形成。非政府组织通过人权和军控领域的社会运动推动了《禁止酷刑公约》《部分禁止核试验条约》《关于限制反弹道导弹系统条约》等国际公约的制定和形成。非政府组织通过自身的组织网络监督国际协议的实施，批评和监督违反国际公约的行为，推动国际公约的实施和执行。

同时非政府组织在全球治理参与中还发展出各种有效的参与战略。如：

（1）在国家权力内部发挥影响和作用。像在帕格沃什运动中，科学家个人能够接近和接触到决策层乃至最高决策者，从权力集团内部影响政府决策。

（2）发挥专业优势的作用。像在军控、人权和环境等专业技术领域，非政府组织还具有独特的专业优势。在军控领域，非政府组织依靠专业优势启发公共意识，提出创造性的军控思想和方案，架构新的裁军议题，推动军控进程。在人权领域，大赦国际在CAT运动中所具有的专业知识和技能优势，确保了其在运动中的各项策略的有效发挥。在环境生态等领域，非政府组织的专业优势也是其发挥作用的有力保证。

（3）借用信息策略和责任政治的杠杆。这两种策略都是凯克和西金克两位教授提出的四种有效策略中的组成部分。^[14]在大赦国际发动的禁止酷刑运动中，大赦国际不仅利用信息策略给希腊和智利军政府带来了压力，还充分利用媒体对信息进行加工、包装和架构，从而成功地架构了新的禁止酷刑议题。

总之，无论是在高端政治领域还是低端政治领域，非政府组织依靠其灵活的活动策略和优势，在军控和冲突、人权、环境等领域不仅扮演了独占性治理角色，还在国家和国际组织主导的领域扮演了许多竞争性角色。这说明，非政府组织在全球治理中绝不是可有可无的边缘角色，而是一种推动全球治理出现新的治理模式的关键性变革力量。

（二）非政府组织的活动产生多重治理效应

一是打破了国内事务的治理与国际事务的治理的界限，使得国内事务的治理也日益具有全球性属性。全球化时代，由于全球性问题的跨国界特征，使得国内事务的治理与国际事务的治理相互关联起来，那些原本属于国内的事务如生态环境、核扩散、人权、种族、毒品和恐怖活动等问题越来越具有国际性乃至全球性的特点，而非政府组织的跨国参与更使得这些治理议题具有全球性特征。不仅全球层面事务的治理与本国国内事务的治理日益紧密相连，他国国内事务的治理与本国国内事务的治理亦日益相关联。一国国内事务的治理不仅要对本国国内人民负责，而且也要对与此相关的他国人民乃至人类整体负责。国内事务的治理日益具有跨国性和全球性特征。

二是增强了国际国内事务治理的合法性基础。国际国内事务治理的跨国性和全球性特征必然要求世界各国人民广泛的治理参与，而非政府组织对各种国际国内事务的治理参与体现的就是全球范围的民众参与。它们表达民众的意愿，体现民众的力量，按民众的意志行事，给国际国内事务的治理增添了新的合法性基础。1994年时任联合国秘书长加利就曾说，非政府组织是当今世界上代表民众的基本形式。非政府组织的参与活动，是对那些国际组织政治合法性的一种保障。^[15]非政府组织通过创制治理议题、监督政府行为、影响政府决策，使各国政府和国际组织的决策更多地考虑到全球公众的意志和要求，从而有力地增强了国际国内事务治理的合法性基础。

三是推动了全球治理秩序的法治化进程。一方面，非政府组织的治理参与推动着全球治理秩序向法治化的道路迈进。在众多国家不愿涉足或无能为力的国际事务领域，非政府组织从其产生之日起就在宣传倡议、拟定议题、协调立场、动员国家签约等方面发挥着关键性作用。如国际红十字会自19世纪60年代成立之日起就致力于宣传人道主义主张，积极游说各国政府参加并签署保护救助伤员及非战争人员的《日内瓦公约》；在1993年的维也纳人权大会上，各种人权组织促使171个与会国公开承诺尊重《国际人权法案》所倡导的普遍自由与权利原则；在旷日持久的关贸总协定乌拉圭回合谈判中，发达国家和发展中国家达成的许多妥协也都是在非政府组织提出的调和性主张的基础上达成的。可以说，在众多的环境保护、人权、和平、禁毒、防止核扩散等方面的国际公约的背后，都有无数的非政府组织为之奔走呼号，这都有力地推动了全球议题治理的法治化进程。另一方面，非政府组织对国家行为的监督，有力地推动了国际公约的贯彻实施。如为监督管理有害废物国际贸易的《巴赛尔公约》的贯彻实施，绿色和平组织定期出版《有毒废物贸易最新动态》通报，帮助非洲的地方性活动团体跟踪从欧美转移而来的有毒废物贸易，从而有效地阻止了有关国家的不法行为。对于韩国和日本以科学实验为名，公然违背禁止捕鲸的国际公约和承诺的滥捕行为，绿色和平组织更是提出强烈的抗议甚至直接采取干涉和冲击的行为，从而使韩国和日本不得不大幅度地减少捕鲸活动。各种人权组织也曾对南非、阿根廷的人权状况进行过大量的抨击，甚至游说国际社会进行干预和制裁。非政府组织组织的这些监督活动大大增强了国际公约的权威性和约束力，“对有效地监督和实施相关的国际条约起了根本的作用”。^[16]

（三）非政府组织的活动催生新的政治领域和政治形态的出现

非政府组织作为一种变革性力量，推动了国际政治领域新型政治的产生。

一是“大众政治”的出现。在裁军和反核运动中，非政府组织和公民社会运动的活动塑造了政治气候、政治舆论和“反核的国际政治话语”以及像禁雷运动那样的新议题。这其中，无论是科学家们的开启民智、塑造舆论，还是普通民众的觉醒抗议、游行施压，都反映了一种民众和精英个人的影响力在国际政治中的兴起，这对于以主权国家占绝对主导地位的威斯特伐利亚体系来说是一种前所未有的冲击和变革。另一方面，全球反酷刑运动中的大众签名请愿运动，营救酷刑受害者的运动，紧急呼吁行动中的大众动员等，也都显示了大众政治在人权领域所具有的影响。

二是“非政治的政治”。^[17]在国际冲突领域，非政府组织的参与活动提供了重要的预警信息，促进了冲突解决，缓和了社会关系，为建设持久和平培育了重要的社会基础。非政府组织的活动无论是冲突中的紧急救援，还是冲突后的经济政治和社会重建，都反映了一种新型政治形态——“非政治的政治”在国际政治舞台上的呈现。在传统的国际政治中，国际政治的终端为民族国家，领土国家的边界即为国际政治行为的边界。但是在今天的新型冲突中，无论是国际社会的干预行为还是非政府组织的参与行为，都说明国际政治的终端已突破了主权国家的边界外壳，深入到边界之内。只不过是，国际社会的触角大都止于政府层面，但是非政府组织的治理参与则已深入民族国家的深层——社会领域。当今世界新型冲突的爆发源于紧张和敌对的社会关系，其彻底治愈也必然是终于社会关系中紧张和对立的消除。因此，非政府组织在冲突中的人道救援、贫困解决、经济恢复、医疗和教育体系的重建以及公民社会的培育等活动，不再是非政治的参与，而是具有重要的政治意义。所有这些“非政治的政治”，不只是社会领域的政治，更重要的是，它是社会需要的政治，没有非政府组织的这种参与，冲突爆发的根源就不会被消除，暂时缓解的冲突也不会得到治愈。

社会关系的政治。在帕格沃什运动的案例^[18]中，帕格沃什运动的组织结构独特之处——科学家以个人身份参与运动，正是其能够发挥作用的关键所在。我们能够看到非政府组织中的一支特殊力量——科学家等专业人士在传统国际政治领域所发挥的独特作用，即体制内接触和影响决策，塑造政府决策层的军控思维，促进对话和缓和矛盾，推动国际军控公约的达成。这说明，个人以及个人之间的关系已跃升到国际政治层面，并产生重要的政治作用。在传统的国际关系的政治中，正在生成一种社会关系的政治，这正是非政府组织参与全球治理的结果。

混合的多边政治模式。全球反酷刑运动案例还显示了一种复杂的混合政治模式的出现。在全球反酷刑运动中，大赦国际与相关国家政府和联合国机构密切合作，既有把官员、活动家和法律专家聚集起来的研讨会和工作室模式的合作，也有共同研究、设计和起草应对方案的合作，反映了一种混合的多边模式。

“大众政治”　“非政治的政治”　“社会关系的政治”　“混合的多边政治模式”，等等，这种因非政府组织和公民社会运动的活动而产生的新型政治，反映了国际政治在当今的世界中所发生的深刻变革。一方面，它说明“以国家为中心”的国家政治再也不能够覆盖国际政治的一切领域，不管是从绝对意义上还是相对意义上来说，“国家中心”的政治的确是在“缩小”，另一方面也说明，在国家政治之外，已成长起来各种新型的政治关系和政治空间。毫无疑问，所有这些新型政治都属于非国家政治。国际政治的确处于由国家政治向非国家政治的转型之中。^[19]

（四）推动全球层面“国家—社会”关系的呈现与转型

国际政治从国家政治向非国家政治的转型，并不意味着国家政治的消失和彻底削弱，但是，在相对的意义上，它的确导致国家政治的版图的缩小。非国家政治的兴起，非政府组织和公民社会运动的力量超越国家边界和主权约束登上国际政治舞台，这意味着一种全新的全球层面的国家与社会关系的产生。这种全球层面的国家与社会关系完全突破了主权国家内国家与社会关系的内涵，给当代的国际政治和国家政治带来新的变革动力。

一方面，全球层面的国家与社会关系复兴了文艺复兴和资产阶级革命时期的国家与社会关系所具有的含义，体现了“公民社会对抗国家”的意蕴。非政府组织在国际舞台上无论是冷战时期的全球反核运动、全球禁止酷刑运动，还是20世纪90年代声势浩大的全面禁止地雷运动和国际刑事法院罗马规约运动^[20]，抑或是监督和监控各种国际公约的实施，都反映了公民社会对抗国家、抵制国家权力的国家—社会关系模式。

另一方面，全球层面上的国家与社会关系体现出国家与社会的不对称性。在传统的主权国家之内的国家与社会关系中，国家与社会具有相对应性，即，国家为公民社会提供保护，公民社会服从国家主权权威管辖；与之相对应，公民社会为国家提供合法性基础，国家必须遵从公民社会的契约法治。但是在全球层面的国家与社会关系中，国家与社会之间的这种相对应性断裂了。国家面对新兴起的非政府组织和公民社会运动力量并没有主权管辖权，全球层面的非政府组织和公民社会运动也不服从任何主权权威；但是反过来，它们则在国际政治领域不断地推动新的国际规范和价值理念的产生，进而国家主权不断地受到越来越稠密的规则约束，并且非政府组织通过其全球治理参与来影响舆论、塑造观念价值，在不断地追问国家主权行为的合法性。