政府规制理论

二、政府规制理论

从广义上看，政府规制是政府干预经济的一种形式，是政治过程和经济过程的结合体。作为经济过程，规制者在确定规制的具体目标上，遵循了经济分析的方法，在一定的规则下寻求规制目标的最优化。作为政治过程，规制通过政治权力来配置经济资源。^[34]在美国，政府规制发端于1887年通过的《州际商业法案》，据该法案建立州际商业委员会（Interstate Commerce Commission）来规制铁路行业。在电信行业，1876年贝尔发明电话后，贝尔电话公司获得了17年的专利保护的垄断经营期，为防止贝尔公司垄断价格，美国政府设立了电信行业的规制机构——联邦电信委员会（Federal Communication Commission）。自19世纪末20世纪初以来，政府规制一直是研究的热点问题，1970年卡恩的《规制经济学》著作的出版标志着规制经济学学科的诞生。总的看来，有关政府规制的研究主要集中在以下三个方面：

1.政府规制的含义

对于政府规制的界定，不同学者有不同的观点。史普博（Daniel F.Spulber）认为，政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。植草益认为，政府规制是社会公共机构（一般指政府）依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。日本学者金泽良雄认为，政府规制是以市场经济为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内问题为目的，政府干预或干涉经济主体活动的行为。可以看出，政府规制是政府和企业围绕市场而发生的关系，是政府对企业经营活动的监管和规范，用以维护正常的市场秩序。

2.政府规制的主要流派

对政府规制的研究分两个主要流派，即公共利益理论（Public Interest Theory of Regulation）和俘虏理论（Capture Theory of Regulation）。公共利益理论认为市场存在失灵，政府规制的目的是为了弥补市场缺陷，以提高资源配置效率，增进社会福利，并假定政府规制者专一地追求这一目标。俘虏理论认为确立规制的立法机关或政府规制机构，仅代表某一特殊集团的利益，而非一般公众利益。政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的，立法者和执法者都被产业所俘虏。实践证明这两个流派的理论都过于片面化，从而出现了其他的一些政府规制理论，如规制需求理论、利益集团理论、规制博弈理论等。^[35]

3.政府规制的类型

总的来看，政府规制按内容可分为经济性规制（Economic Regulation）与社会性规制（Social Regulation）两大类，主要通过四种方式来实施：一是市场进入规制。即在一些市场失效产业中，为了防止资源配置低效或过度竞争，确保规模经济效益、范围经济效益和提高经济效益，政府机构通过批准和认可手段，对企业的市场进入（包括数量、质量、期限以及经营范围等）进行限制。二是价格（收费）规制，主要是指在自然垄断产业中，政府从资源有效配置和服务的公平供给观点出发，以限制垄断企业确定垄断价格为目的，对价格（在规制产业中称为收费）水平和价格体系进行规制。在竞争性产业中也进行价格的规制，在这种场合下，也是从资源配置效率和服务的公平供给观点出发而进行规制的。三是数量、质量规制，即政府对企业生产和供应的产品数量加以规制，对进出口的商品数量加以规制等。政府对企业生产和供应的产品数量规制一般仅限于少数物品，如武器装备。另外还包括对有害物品生产和供应的规制，如对烟草、烈性酒、有害出版物等。对进口商品的数量规制主要是为了保护国内新兴产业，调节国内市场的供求。四是资源、环境规制，主要是为了克服当代市场经济中存在的资源浪费、环境污染、生态破坏等负面的外部效应而进行的。资源规制是政府依据资源、土地、森林等方面的法规及国土整治规划，对自然资源的开发利用实行规划。环境规制是政府依据环境保护方面的法律法规，对工厂排放废水、废气等有害物质造成的环境污染进行的规制。

西方政府规制理论，对我国政府管理方式变革有其借鉴意义。但由于我国与西方国家在经济发展水平、体制和文化传统等方面的不同，特别是我国经济处于双重转型期（即由二元经济转向一元经济、由计划经济转向市场经济），在市场基础及发育和市场垄断等方面与发达的市场经济国家存在极大差异，所以我国政府规制的基点、方式等都与西方国家有明显差异。具体到中国出版来说，在转型过程中，出版机构由原来计划经济条件下的事业体制转变为社会主义市场经济条件下的企业体制，要求出版政府部门的职能和管理方式发生相应的改变，由以前的管办不分转变为管办分离、政企分开、依法行使职能的行业规制。其面对的主要问题是形成于计划经济时代的行政垄断问题，这与西方政府规制主要针对自然垄断（natural monopoly）和外部性问题不同。本书在分析中国出版的政府规制时，将借用西方的政府规制理论，结合中国出版业规制的实际情况展开论述。