民主失败与法治规制

民主失败与法治规制——西方宪政民主理论的逻辑结构简析

佟德志

1831年4月2日，法国政治思想家托克维尔（Alex de Tocquville）访问美国，以其敏锐的思想嗅觉闻到了民主时代的气息，为人们揭开了未来社会的一角。如果说托克维尔当年看到的只是民主趋势的话，那么今天的人们正在享受着民主带来的巨大好处。我们看到，民主的发展由涓涓细流汇为洪波巨浪，自19世纪以来，在世界范围内三度掀起制度变迁的浪潮。人们不禁要问，民主真的成为“世界政体”了吗？

本文并不打算对这样一个乐天派的问题作急功近利式的探讨，而是准备从相反的视角出发，对民主遭遇的失败作一个冷静的思考。本文概略地梳理西方批判民主的思想史，并在分析民主失败病理的基础上提出了以法治规制民主失败的治理之道，以求理解西方宪政民主制度的逻辑结构。

一、民主失败：批判民主的政治思想史

尽管在西方政治思想史上并没有关于“民主失败”的明确表述，但是几乎所有的政治思想家都或多或少地表达过对民主政体的不满。西方政治发展的历程不但划清了一条民主政体不断进化并愈来愈成为“世界政体”的线索，还隐含着另一条常常被人们容易忽略却又极为重要的线索：批判民主的政治文化传统。

据考证，民主（demokratia）一词大约出现于公元前5世纪的雅典，用来替换“iso”或是“equal”，有“法律面前人人平等”的涵义。大约在公元前5世纪中期，“民主”一词得到广泛使用，并且同“人民的统治”（rule by the people）联系起来。拉菲尔·雪利（Raphael Sealey）认为，“民主”一词可能是雅典政治的那些批评者所造，由此来看，“民主”最初并非一个褒义词。^[1]

因此，在西方，对民主的批判与民主一样源远流长，另外一个最为典型的例子恐怕是苏格拉底之死了。斯东对这一事件的调查结论是，苏格拉底因一种信念而死，同时动摇了另一种信念，他的死使“杰斐逊式的对普通人的信念”成为“雅典和它所象征的自由的黑色污点”^[2]，对雅典民主制的抗议成为希腊哲学中“最响亮的声音”。苏格拉底这位“最善良、最有智慧、最正直的”希腊人，却为民主的希腊开创了从苏格拉底到柏拉图、色诺芬（Xenophon）再到亚里士多德的批判民主的传统。

在古代罗马和中世纪的漫长历史进程中，民主政体无可置疑地衰落了，一些勉强可以称为民主的迹象显得无足轻重。古罗马人宁愿相信混合政体，更多地依赖法治；在中世纪，上帝的声音淹没了民主的要求。尽管如此，人们还是没有忘记抨击民主。中世纪的思想巨人托马斯·阿奎那（Thomas Aquinas）曾这样指称民主：“不义的政治可以由许多人施行，那就叫做民主政治；当平民利用他们人数上的优势来压迫富人时，这种政治就是暴民政治。在这样的情况下，整个下等社会变成一种暴君。”^[3]其对民主的态度由此可见一斑。

事实上，人们追求民主的努力并不是连续的。不但希腊式的民主在古代罗马和漫长的中世纪杳无音讯，而且近代西方的民主化进程也表现为一波三折的艰难发展。在西方现代化以前的传统社会，民主的制度化由于高昂的成本而成为“奢侈品”，它只是在某些时刻零星地出现在某些城邦或城市国家中。^[4]

当封建王权和宗教神权的合法性岌岌可危时，人们再一次将理性的目光投向了民主，“民主”被绣在了资产阶级革命的大旗上。然而随之而来的却是对民主的普遍反动：美国革命很快从《独立宣言》的立场上退了下来，以所谓“民主”的方式给民主带上了枷锁；法国大革命的民主甚至被视为“欧洲的耻辱”，成为欧洲现代政治文明成长过程中一块刺目的伤疤……“法治优位”的美国革命成了一场“反民主”的革命，而“民主优位”的法国革命却在革命失败后为批判民主提供了素材。^[5]革命之后的西方社会全面地走向保守：在英美两国，作为民主核心原则的多数原则一直作为“一种政治的和哲学的担心”而存在^[6]；在欧洲大陆，民主亦遭到冷遇，保守主义大行其道。

回顾西方民主由远及近、由弱而强的发展历程，我们发现，伴随这一过程的并不是对民主政体迷信式的崇拜；恰恰相反，人们越是了解民主，民主头上那些曾经耀眼的光环就越显暗淡。在当代西方，以数学推理和经济分析的手段来透视民主的种种弊端似乎成了理论界的拿手好戏。人们看到，不仅那种负载了过多价值的古代民主理论存在着种种弊端，而且表现为一种程序的现代民主亦漏洞百出。在现代科学高倍的“显微镜”下，人们以精确的数理分析验证民主，几乎一致地发现，民主不止是不完美的，甚至是病态的。

作为一种以多数为原则的程序，民主提供了从个体偏好到集体偏好的工具。然而当代西方政治理论界几乎一致认为，这一工具经不起逻辑的推演，甚至不具备一些最显而易见的理性。早在18世纪，孔多塞（JeanAntoin Condocet）就已经证明了由选举程序导致的“投票悖论”。19世纪的南森（E．J．Nanson）则进一步证明，在个体偏好与集体偏好之间，民主程序不满足通常所理解的理性条件。美国经济学家肯尼斯·阿罗（Kenneth Joseph Arrow）更是以严密的数学推理为工具，向传统民主的核心原则发起了挑战。

抛开政治科学冷冰冰的检查，仅从当代西方政治哲学界的情况来看，民主亦多受指责。罗尔斯（John Rawls）指出：“民主政治过程充其量只是一种受控的竞争过程：它甚至在理论上也不具有价格理论赋予真正的竞争市场的那种值得向往的性质。”作为一种程序，民主有效性的基本标准当然需要通过“程序可能产生的结果的正义性”来检查。^[7]无论是罗尔斯还是哈贝马斯（Jurgen Habermas），他们都相信多数统治的合法性力量正来自于“不完美”但“纯粹”的程序合理性。这样，情况可能正如达尔（Robert Dahl）指出的那样，“即使你相信民主程序是正义的，你还是可能会合情合理地声称，一个完全由民主程序决定的决策有时可能在实质上是非正义的。”^[8]

二、民主失败的病理分析：以法国大革命为个案

就笔者对中文学术界的考察来看，“民主失败”还没有作为一个专有概念得到充分重视。^[9]事实上，对中文读者来说，贬低民主不但难以理解，而且还常常会有被戴上反动帽子的危险。然而对于“民主失败”，西方人并不像中国人那样感到意外。当代美国学者孙斯坦（Cass Sunstein）曾经坦然地指出：“民主遭遇失败是非常普遍的事情”^[10]。著名民主思想家熊彼特（Joseph Schumpeter）承认：“再也没有比罗列一份给人印象深刻的民主方法的失败事例的清单更容易的事了。”^[11]自由主义大师哈耶克（Friedrich Von Hayek）更是罗列了民主政治的四大罪状——“腐败、无法律、软弱和不民主”^[12]。人们看到，在价值愈来愈多元化的当代西方世界，民主可能会威胁其他价值，甚至成为不宽容的根源和工具。

通过对民主的不断反思，人们越来越清晰地看到了民主失败的病理：一是民主的“乌托邦”，即认为民主会自动阻断权力的滥用，从而放松了对权力的制约与平衡，使民主权力超出了应有的界限；二是民主的“多数暴政”，即教条地遵守多数原则，从而使少数人的权利受到侵害。事实上，纯粹的民主既可能放纵国家权力，又容易侵犯个人权利。这不但是思想史发展的结论，同时也为历史上曾经出现的民主失败，如法国大革命所印证。就在法国大革命势如破竹的号角响遍西方世界时，柏克（Edmund Burke）就曾毫不客气地指出：“你们法国的政府……仍然是充斥着对权力的滥用的。”^[13]所谓的民主并不能防止“巨大权力集中于往往是虚构多数的手中”，从而导致“真正的暴君统治”。^[14]在柏克看来，法国这种自称的“纯粹的民主制”正在“沿着一条笔直的道路迅速地变成一种有害而不光彩的寡头政治”。^[15]一俟革命的激情退却，面对废墟，人们的冷静就显得更为客观：托克维尔直接称法国革命建立的民主制度为“民主专制制度”^[16]，勒庞则称其为“集体的暴政”^[17]。人们追求纯粹的民主制，而柏克却认为：“纯粹的民主制就是世界上最无耻的东西。”^[18]在这里，柏克所指的“纯粹的民主制”正是那种不受约束的民主，法国大革命不幸成为这种民主的一个典型。勒庞认为，正是由于缺乏了对权力的约束，法国大革命成了血腥与杀戮的恐怖天堂，法国大革命式的民主则成了“以独裁形式存在的民主”^[19]。

权力总是试图扩张，民主权力自然亦不例外。而且由于得到了更多的认同，民主权力的扩张更具有合法性，其扩张的势头也就更为强劲。当这种权力的扩张超出其边界时，就构成了对个人权利的威胁，并以多数压迫少数的形式表现出来，形成所谓的多数暴政。柏克在反思法国大革命后指出：“我能肯定的是每当一个民主制的政体出现像它所往往必定要出现的严重的分歧时，公民中的多数便能够对少数施加最残酷的压迫；这种对少数人的压迫会扩大到远为更多的人的身上，而且几乎会比我们所能畏惧的单一的王权统治更加残暴得多。”^[20]

这就是法国大革命失败的另一个病根，即人们“徒劳心焦虑以规定权利，却不能留意于补救方法的筹备，使此类权利一宣告之后得以见诸实行”^[21]。哈耶克亦得出了同样的结论，他认为，正是因为天真地相信民主会自动防止权力的专断使用，人们放弃了对权力的制约，最终使个人权利受到粗暴侵害。他指出：“法国大革命的一些努力，原本旨在增进个人的权利，然而这个目的却流产了，导致这个结果的决定性因素乃是法国大革命所创造的这样一种信念：既然所有的权力最终已被置于人民之手，故一切用来制止滥用这种权力的保障措施，也就变得不再必要了。当时还有些人认为，民主的实现，会自动阻止对权力的专断使用。”^[22]权力没有约束，权利就很难保障。无限制的权力总是倾向于侵入个人领域，干涉个人权利。从这个意义上讲，法国大革命的破产不仅因为没有约束的权力遭到滥用，而且还因为个人的权利没有得到保障。

从法国大革命的经验来看，民主革命废除了旧的专制秩序，却又无法形成新的法治秩序，最终演化为一场灾难。从民主失败的病理来看，一方面，它缺乏完备的权力约束机制，为专制埋下了祸根；另一方面，它缺乏全面的权利保障制度，给暴政打开了后门。没有法治，民主遭遇失败是注定的。除法国大革命外，魏玛共和国的衰亡、古代希腊民主制的败落等历史均为人们思考民主的病理提供了丰富的案例。

三、法治规制：民主失败的治理之道

人们可能会说，民主失败的原因在于民主不足。之所以民主会失败，可能正是因为民主还没有充分展开，所以只要民主得到更彻底的实行，民主失败就会迎刃而解。然而当代美国民主理论家亨廷顿认为，“这样的方法无疑等于火上加油”，民主的过剩亦会引起统治的危机，“民主在很大程度上需要节制”。^[23]就民主失败的病理来看，民主失败并不是民主不足，而是民主权力没有得到有效的控制。

就权力的制约与监督来看，民主亦体现为共同体对政府权力的制约，即以一种自下而上的方式制约国家权力。然而纯粹的民主常常倾向于以一时盛行的多数意见来限制政府权力，等于放纵了多数的权力。因此，民主的制约并不可信，只凭民主的方式不但不能防止权力的专横，反而会产生“多数的暴政”。然而宪政主义者认为，这一约束行之有效，但却并不完全可靠，为了更好地约束权力，就必须以法治的方式对权力加以制约。通过民主权力的自我安顿并不能解决权力腐败的问题，而以法治为核心安排的宪政设计正是基于对权力的不信任，试图通过宪法性文件为民主权力设定限制，通过法治的外在制约解决民主可能存在的腐败问题。

就权利的保障与维护来看，民主亦体现为共同体对个人权利的肯定，即通过选举等程序使政治共同体的成员参加到政治生活中来。然而作为一种偏好的采集与处理程序，民主必然会从社会和集体的角度出发整合公民的意见，但又不可能做到两者的完全整合。这样，它就可能造成对个人权利的侵害；在一些特殊的情况下，组织起来的多数甚至不惜利用政治权力以侵犯其他人的正当利益。这种情况是民主自身无法解决的，它只能借助于外在的力量来解决。以法治为核心的宪政安排再一次实现了对民主谬误的纠偏，即通过一些重要的制度安排，确认即使是多数亦不能侵犯的权利。

正是因为法治实现了对民主权力的限制和对个人权利的保障，从而使法治成为西方政治制度中与民主制度一样不可或缺的一足，为西方的宪政民主制度提供了重要的维度。这一结论为西方政治思想史不只一次地证明。为了避免民主失败，以法治规制民主，并使两者之间的紧张关系实现某种程度的均衡一次又一次地成为人们政治思考的主题，成为西方政治文明的基本经验。

早在古代希腊，人们就试图将民主与法治结合起来。梭伦（Solon）劝诫雅典人恪守法治，柏拉图则专门写作了《法律篇》，视法律为金质的纽带。亚里士多德将法治视为政体评价的一个重要标准，以区别“正宗”政体与“变态”政体。为了弥补民主制度的种种缺陷，亚里士多德曾设想一种“以法律为依归的平民政体”^[24]，以接契民主与法治，实现共和。

民主的发展更应该与法治相伴随。19世纪末20世纪初，西方各国纷纷实行普选制，从而形成了所谓的“大众民主”，将“第一次民主化长波”推向高潮。然而西班牙政治思想家奥尔特加·加塞特（Jose Ortega Gasset）却认为，大众民主这种“超级民主”正在使欧洲经历一场“野蛮人的垂直入侵”。他忠告，只有在纪律的约束下，民主与法律才会取得一致的含义。^[25]

尽管人们防范民主失败的手段是多种多样的，然而在制度上以宪法来制约权力，实现法治却越来越得到人们的普遍承认。在现代社会中，民主离不开法治。奥斯特罗姆从“民主死亡”的角度论证了法治约束的重要性。他指出：“如果宪法说明了政府的界限和条件，那么‘宪法约束’和‘广泛宪法制约原则’就具有根本的重要性。无法维持制约，就标志着民主的死亡。”^[26]

当代美国著名法学家德沃金并不满意“多数至上主义”的民主概念，而是从宪法规定的个人权利出发提出了“民主的合宪性概念”，在反对多数至上主义的基础上强调了个人权利的重要性。^[27]无论从历史的经验出发，还是从科学论证的角度入手，纯粹的民主都是失败的，而法治则是医治民主失败的一剂良方。霍姆斯视宪政为“集体性自我管理的方法之集和”，他断言：“如果我们不能以一种半独裁的方式预先约束我们的后来人，那就可能会导致民主的毁灭”。他通俗地指出：“如果不绑住他们自己的手脚，人民就没有手脚。”哈耶克断言，“如果民主不维护法治，民主就不会存续多久”^[28]。为了磨合人们政治意识上重民主、轻法治的倾向，哈耶克曾建议使用“demoarchy”来替代“democracy”。^[29]在他看来，前者具备了“民主＋法治”的意义，从而完整地表达了宪政民主的含义。

人们越来越认识到，为了避免民主失败就必须以法治规制民主，这甚至得到了来自政治科学的证明。在对五国公民政治文化进行广泛调查的基础上，美国政治科学家阿尔蒙德指出，以更多的政治参与追求更大的民主只是对民主政治的一种简单化的理解，民主政府不能只关心最大限度地扩大政治参与。他断定：“在牺牲其他一切的条件下来最大限度地扩大那个目标的政府寿命不会很长。政治系统，如果要想使它们生存下去，也必须是相对地有效和合法的……”^[30]

透过自古及今的历史考察，我们看到，寻求民主失败的治理之道构成了西方政治现代化过程与民主化契合的另一条线索。当曾经存在于古代希腊的民主制度经历了古代罗马和中世纪之后再一次出现在西方世界时，迎来的不是欢呼，而是人们充满了怀疑和挑剔的眼睛。对民主的理性认识使人们走出民主乌托邦，寻求以法治的方式限制民主，从而补救民主制度的种种弊端，这一思路不但成为美国“复合共和制”理论的指向标，同时亦为宪政民主制的形成奠定了理论基础。

就西方的经验来看，强调限制权力、保障权利的宪政法治体系为民主提供了解毒剂。民主失败与法治规制这一结论从另一个方向印证了民主与法治之间相辅相成的必要性，揭示了西方宪政民主理论的逻辑结构。民主的制度性失败与法治的先定性约束，成为西方政治文明成长过程中两股既相冲突又相扶助的力量，它们之间的冲突与均衡塑造了丰富多彩的政治意识、政治制度、政治行为，为人们理解和借鉴现代西方的政治文明提供了基本的框架和视角。

原载《江汉论坛》，2005年第10期。

【注释】

[1]Raphael Sealey，A History of the Greek City States ca．700－338 B．C，Berkeley：University of California Press，1976，p．159，p．301；John Fine，The Ancient Greeks，A Critical History，Cambridge：Harvard University Press，1983，p．108，pp．208－209．See Robert A．Dahl，Democracy and its Critics，New Haven and London：Yale University Press，1989，p．353．

[2]斯东：《苏格拉底的审判》，董乐山译，三联书店，1998年，序言第4页。

[3]阿奎那：《阿奎那政治著作选》，马清槐译，商务图书馆，1963年，第46～47页。

[4]从西方民主发展的历史来看，希腊民主在时间上短暂得可怜，只有古风时代和古典时代，在希腊的某些地方存在着某种形式的民主。古代罗马与漫长的中世纪根本无民主可言。只有在资产阶级革命胜利后才在某些地区出现了民主，而且民主化的三次浪潮又常常为“回潮”所打断。有典型民主存在的时间大致如下：
　　　　　
　　本图只作为示意图，一般性地描述了典型的民主政体存在与缺失的一般情况。

[5]佟德志：《民主与法治的冲突及其均衡》，《中国特色社会主义研究》，2004年第5期。

[6]Jon Poper，Democracy and Its Critics AngloAmerican Democratic Thought in the Nineteenth Century，London：Unwin Hyman，Inc．，1989，p．4．

[7]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社，1988年，第216、220页。

[8]Robert A Dahl，A Preface to Economic Democracy，Cambridge：Polity Press，1985，p．17．

[9]就中国国家图书馆中文及特藏数据库的检索结果来看，国内学术界没有相关的学术著作。（数据来源：中国国家图书馆中文及特藏数据库；统计方法：计算机检索；检索词：民主失败；检索方式：全字段查询；检索结果：0个记录；截止时期：2003年4月4日。）就中国期刊网专题全文数据库（CNKI）的搜索结果来看，全文中含有民主失败的论文仅有7篇，且没有对民主失败的内涵作出理论性的关照。（数据来源：中国期刊网专题全文数据库（CNK I）；统计方法：计算机检索；检索词：民主失败；检索方式：全字段查询；检索结果：7个记录；截止日期：2003年4月4日。）就百度搜索引擎数据库的搜索结果来看，仅有4条记录。其中，只有1条记录以专有名词的形式出现，但并不具有理论意义。（数据来源：百度搜索引擎（http://www.baidu.com）；统计方法：计算机检索；检索词：民主失败；检索方式：全字段查询；检索结果：4个记录；截止日期：2003年4月4日。）就西方学术界来看，人们亦大多从经济角度分析民主的失败，并且很少对民主的失败作全面的梳理。

[10]孙斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武等译，中国政法大学出版社，2001年，第439页。

[11]熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，商务印书馆，1999年，第421页。

[12]霍伊：《自由主义政治哲学：哈耶克的政治思想》，刘锋译，三联书店，1992年，第172页。

[13]柏克：《法国革命论》，何兆武、许振洲、彭刚译，商务印书馆，1998年，第167页。

[14]拉吉罗：《欧洲自由主义史》，杨军译，吉林人民出版社，2001年，第352页。

[15]柏克：《法国革命论》，何兆武、许振洲、彭刚译，商务印书馆，1998年，第164页。

[16]托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆，1992年，第197页。

[17]Gustave Le Bon，The Psychology of Revolution，New York：G．P．Putnam’s＆Sons，1913，p．287．

[18]柏克：《法国革命论》，何兆武、许振洲、彭刚译，商务印书馆，1998年，第125页。柏克原文作“perfect democracy”，原中译本译为“完美的民主制”。本文认为，将其翻译为“纯粹的民主制”更能反映柏克的原义。参见Edmund Burke，Reflections on the Revolution in France，edited by J．C．D．Clark，Stanford，Calif：Stanford University Press，2001。网络版参见http://www.constitution.org/eb/rev_fran.htm。

[19]Gustave Le Bon，The Psychology of Revolution，New York：G．P．Putnam’s＆Sons，1913，p．296．

[20]柏克：《法国革命论》，何兆武、许振洲、彭刚译，商务印书馆，1998年，第165页。

[21]戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社，2001年，第242页。

[22]哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，三联书店，1997年，第246～247页。

[23]亨廷顿等：《民主的危机》，马殿军等译，求实出版社，1989年，第100页。

[24]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年，第190～191页。

[25]Jose Ortega Gasset，The Revolt of the Masses，Notre Dame，IN：University of Notre Dame Press，1985，p．9．

[26]文森特·奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》，毛寿龙译，三联书店，1999年，第209页。

[27]德沃金：《自由的法》，刘丽君译，上海人民出版社，2001年，第21页。

[28]哈耶克：《自由秩序原理》（上卷），邓正来译，三联书店，1997年，第313页。

[29]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第324～327页。

[30]阿尔蒙德、维巴：《公民文化》，马殿君等译，浙江人民出版社，1989年，第280页。