一、消极自由与行政规制
自由主义对行政规制的宪政安排是建立在公民社会与政治国家二元结构分离的基础上的。自由主义宪政假设个体自由的至上性，国家为一种必要的恶。宪法划定了公民自由与国家公权力的边界。对行政权的规制在于以公民的权利对抗国家的行政权力，行政法是一种控权法。
这种行政规制的基本机制是，以个人权利为政治活动的皈依，确立个人权利在权利——权力结构中的核心地位，借以消除行政权异化的特质。政治自由主义和人权理念集中地表达了这种理想。根据这种理想的基本构想，个人权利是一个不断扩大的范畴且有排斥公共权力的特征，其在运行方式上是自由和自治的，而公共权力在运行方式上是他律和法治的。权利是民主统治过程中最为关键的一种建筑材料。[248]“任何个人的权利，意味着对行使政府特权者权威的制约。”[249]个人权利对抗公共权力的异化是通过诉权来实现的。诉权是公民的一项基本宪法权利，它意味着“公民有权利要求官员代表他使用暴力”。[250]“立宪政府体制结构中统治者要服从法治，这一结构的根本要素是，任何个人(有)能够提出诉求的权威，或者任何个人拥有不可剥夺的权利，个人通过司法程序有潜在的否决权，用来对行使政府特权的人施加制约。”[251]
该设计具有目的层次上的正义性，然而，作为一种对抗公共权力的手段却有其局限性，其不可能成为一种普遍有效的措施。因为，首先，为保证公共权力的有效行使，公共权力的分配是不平等的，政治上权力的不平等配置是公共权力行使的必要条件。尽管行使公共权力的官员只是少数，但其在取得公共权力的配置上则代表政治社群中的“多数”，这样，少数公共权力的行使者就通过政治权力的分配获得了多数人的授权，构成民主的局限。“民主也是国家。”[252]“任何国家都是对被压迫阶级‘实行镇压的特殊力量’。因此，任何国家都不是自由的，都不是人民的”，[253]“‘多数’集体地优于‘少数’”。[254]与此同时，少数公共权力的行使者还会因为异化而变成压迫“多数”的力量。所以，用个人权威来对抗公共权力实则是以个人来对抗“多数”。其次，公共权力是一种高度组织化的机器。公共权力通过其组织行为可以实现自己的一切既得利益和排除任何的对抗力量。统治者通过组织化具有“少数的优越性”，“即占统治地位的少数有可能特别快地相互理解，并随时形成和有计划地领导一次服务于保持其权力地位的，进行理性安排的社会行为……通过少数的那种社会行为，就能毫不费力地镇压威胁他们的群众行为或共同体行为”。[255]再次，以个人权利对抗公共权力会使个人付出高昂的代价，使其在代价和利益的权衡中丧失其行使诉权的动力。因为在对抗公共权力的具体行为时，个人支付的是私人成本而公共权力的行使者则支付的是社会成本。即使在司法独立的条件下，个人仍有可能支付极大的风险成本。在对抗公共权力的抽象行为时，个人不仅会支付经济上的成本，而且还有可能会付出自由被剥夺的代价，且即使胜诉支付成本的也是个人，而受益的则是抽象行为标示的所有人。对此，个人更难产生行使诉权的动力。“要维持对政府的限制，其关键在于当个人深信某一普通法律违反宪法性法律的基本条款，并愿意为否定性的决定付出可能被罚款或监禁，或者两者皆有的代价时，个人愿意拒绝遵守普通法律。”[256]
自由主义的行政规制模式不仅存在技术上有效性的局限，而且，随着福利国家和给付行政的出现，对国家和行政权力的性质人们开始有新的认识。随着积极自由和社会权的出现，公共权力也许不能仅仅被界定为一种必要的恶，它也许有达致人类良好生活的必要要素，1959年在新德里召开的国际法学家大会上，这种认识达成了一种基本共识:在法律统治的自由社会中，立法机关的功能是创制维护个人有尊严地生存的条件。这种尊严不仅要求承认他的社会和政治权利，而且要求确立个人充分发展其个性所需的社会、经济、教育和文化条件。不仅要为制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们充分的社会和经济条件。[257]这种共识实质上表明了对行政权合法性的一种新认识。
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