水规制制度与外部性

3.2.2　水规制制度与外部性

我国对流域水资源的规制采取的是中央集中规制的方式，由中央授权的流域管理机构对水资源进行统一的管理，各行政辖区在服从流域整体规划的前提下，对本区域的流域水资源拥有管理权。但是从实际运行来看，由于我国不同于联邦制国家，行政等级制对行政区划影响很大，流域管理机构缺乏行政等级，难以发挥协调职能。新水法虽然规定了水资源统一管理和流域管理与行政区域管理的体制，但对各自水资源管理的具体内容没有界定，因而被认为是“半步前进”的法律。流域水资源实际是被分割为不同行政辖区的地方水资源分开进行管理，流域管理机构的实际工作范围则包括防洪、负责边界地区的水污染监测，编制流域水资源综合规划等。

在当前的环境规制结构中，行政区负责本辖区的环境治理和跨辖区的环境协商，跨行政区的环境问题和流域的生态保护缺少足够的规制政策和规制工具。在局部利益驱动下，各区域自身的发展和流域发展相互脱节，地区间协调困难，加剧了生态恶化的趋势。由于缺乏有效的生态补偿机制，流域内部的环境协调没有稳定的制度保障。在相同地区同时存在多种规划，如土地规划、农业区划、水利区划，却没有统一的综合生态环境规划^[20]。

在缺乏流域整体环境规划的情况下，分块管理的流域水资源成为各地区的“私人物品”：各地区只需从自身角度考虑其行政辖区之内的水资源如何有效利用的问题。假定各地区政府是以本地区居民福利最大化作为其目标函数的，政府将对水资源产生的本地区收益与水污染造成的本地区损失进行权衡，找出最优的污染水平，这里所说的“最优”并没有考虑到跨越辖区边界的那部分污染，因为产生污染的地区并没有因此遭受损失，污染成本由下游地区承担。在越界污染发生以后，流域管理机构缺乏足够的权威对上游政府进行惩罚，下游政府只能通过与上游政府进行协调的方式要求上游降低污染水平，这一要求显然不符合上游政府最大化其居民福利的目标，协调往往是以失败作为结果。由于流域水资源的环境容量有限，上游地区的污染不仅影响下游地区的生活与生产，还影响了污染治理的社会成本和实际效果。下游地区在水资源水量和水质都受到限制的情况下，只能通过提高本区域环境规制强度的方式保证本地区有限水资源的合理利用。

通过上述分析我们可以得出如下推论：

（1）流域水环境容量从地方政府的角度来看具有公地的性质，各地区利用流域水体排放污染而无需承担成本，各地区自身的最优决策将导致流域整体的严重污染。

（2）目前的环境规制缺乏可信的惩罚机制，即使存在整个流域的配水方案，各地区仍然会根据自身需要确定其用水量和污染水平，而不必担心受到惩罚。

（3）下游地区由于地理条件的限制，越界转移污染的可能性小，因而地方政府所采取的环境规制强度高于上游地区。