文化行政组织

二、文化行政组织

行政活动是一种社会组织活动，行政组织是国家行政职能的承担者，是运用行政权力依法实施行政管理的主体。德鲁克（Drucker）认为，社会已经成为一个组织的社会。在这个社会里，不是全部也是大多数社会任务，是在一个组织里和由一个组织来完成。文化行政组织是国家文化职能的承担者，任何文化行政活动都要靠文化行政组织系统来推行。文化行政组织的结构形态和运行机制是否合理与高效，是影响文化行政效率高低的主要因素。

（一）概述

1.文化行政组织的含义

文化行政组织的含义表现为两个方面：一是文化行政组织的结构与体制，即它的静态层面，包括组织的机构设置、职责划分和人员配置等。二是文化组织的运行机制。即它的动态层面，包括组织中非正式组织的运作、组织的冲突行为以及组织发展等。因此，文化行政组织是静态结构与动态过程的统一体。它通常由四个要素组成：①物质要素。指文化行政组织的成员所需的经费、设备和房屋等。②精神（形式）要素。指文化行政组织成员行使权力的过程、领导方式、合作关系、职责划分以及团体意识等。③环境要素。指文化行政组织形成的原因、包括时间、地点、人物等条件。④目的要素。指文化行政组织所要达到的任务和目标。在四个要素中，组织成员及其职位构成了文化行政组织的两个最基本的元素，它们是文化行政组织的基本单位。

2.文化行政组织的目标

目标是文化行政组织的基本要素之一。没有目标，文化行政组织就失去了存在的价值和依据。文化行政组织的目标是文化行政组织活动的方向，是文化行政组织所希望达到的最后结果。文化行政组织目标关系到文化行政组织管理活动的效果。现代组织学表明，组织管理效果等于目标方向乘以工作效率。目标方向是个具有正负号性质的变量，它直接决定着组织管理效果的好坏。因此，如果文化行政组织的目标方向发生错误，效果就成了负数，效率越高，效果越差。

文化行政组织目标的作用有：第一，为文化行政组织的运行指明方向，是文化行政组织有效运行的前提；第二，为文化行政组织成员的考核提供重要依据；第三，对文化行政组织的成员有激励和鞭策作用；第四，为文化行政组织成员自我引导确立标准；第五，激发文化组织成员的合作意识，增进文化行政组织的协调；第六，为文化行政组织选择和运用人、财、物力等资源提供依据。

文化行政组织目标的确定要遵循几个原则：一是目标要求明确。目标是文化行政组织成员的努力方向，所以必须明确，否则组织成员将无所适从。二是目标要统一。文化行政组织内部各部门和成员的具体目标要彼此保持一致，要以组织的总目标为努力的方向和依据，杜绝组织中本位主义的现象。三是目标要以社会责任为基础。文化行政组织的目标不能仅限于自己的专门任务，必须考虑到对社会的责任。四是文化行政组织目标的范围要适中。目标太高，可能造成责重难负；目标太低，则会造成资源浪费。五是目标设计要有层次性。文化行政组织目标要自上而下，由内而外，层层包含，要区分目标大小、轻重与缓急，总目标不能一蹴而就，必须层层推进。六是目标设计要吸收全体成员参与，使目标被全体成员理解，这样有助于目标的实现。

（二）文化行政组织的设计原则

美国研究者吉摩尔（Gimore）曾就组织设计的重要性说过这样的话：根据40多年来在政府部门和工业界的实际经验和观察，我深信，人们在精神和能力上的最大浪费是由于组织不良引起的，而组织中的绝大多数缺陷则是因没有遵守一些基本原则而产生的。文化行政组织设计是对文化行政组织活动和组织结构的设计过程。文化行政组织设计的原则是为了建立健全高效文化行政组织所提出的标准和法则。关于组织设计的原则，有两种理论可供参考。一种是古典组织理论学者，从静态结构角度研究组织，提出了组织结构设计的五个原则：①递阶原则，即组织应有层级制结构，同时各层级的事权与责任应该明确，使得上下有序，命令得到贯彻。②功能原则，即同阶层之间的分工，按照工作性质的不同划分为若干个不同单位。③幕僚原则，即组织中的业务单位和协作部门应明确划分。④协调原则，即各部门和各单位应有良好的沟通，以利协调。⑤权变理论学者则提出了组织设计的权变设计原则，认为组织设计要以系统的、动态的观点来理解和设计，也就是说，要适应不断变化的情况，如战略、技术和人员等情况变化，有针对性地采取不同的组织设计，组合成不同的组织结构。

新中国成立以来，我国的文化行政组织设计几经变化，在实践中也初步形成了一些原则：一是需要原则，即文化行政组织的设置根据政治和文化发展的需要。二是精简原则。我国《宪法》规定：一切国家机关实行精简的原则。三是统一原则，即文化行政组织的设置注重完整性，便于领导指挥统一。我国《宪法》规定：中华人民共和国国家机构实行民主集中制的原则。四是服务原则，即所有文化行政机构都应该为人民服务。五是法治原则，即文化行政组织的设置必须规范化和法制化。我国《宪法》规定：国务院的组成由法律规定。地方各级人民政府组织由法律规定。国务院审定行政机构的编制。

根据组织设计理论和我国的实践，文化行政机构设计应把握以下原则：第一，精简精干原则。文化行政组织设置要适合社会发展的需要，领导层次要适度，尽可能地压缩编制；行政组成人员人数和组织管理层次要保持在最小限度。第二，效率原则。文化行政组织设置要把效率原则放在首位，一切原则都是为了提高文化行政组织的运行效率。第三，责权一致原则。文化行政组织内各个部门、成员的职责与权限必须协调一致，既要明确每个管理层次的职责范围，又要赋予其完成职责所必须具有的管理权限。第四，幅度适中原则。上级控制幅度不能超过有效的控制幅度。一般而言，每个领导人能够控制下级人数是有一定限度的。第五，权变原则。文化行政组织应根据组织任务、目标和组织外环境的变化，自觉适应与调整；文化行政组织设置要因人、因事、因环境而异。第六，法制原则。文化行政组织的设置必须有一定的法定程序，以宪法和有关法律为依据进行设置，防止随意设置文化行政机构。

（三）文化行政组织的类型

文化行政组织依据其工作性质和作用，大体可以分为以下几种类型：

1.中枢机关

中枢机关，即首脑机关。它是中央政府和地方政府统辖全局的指挥中枢和决策监督核心。中枢机关的主要职能是制定文化组织的总目标和长远规划，以及颁布大政方针，并对辖区内的重大文化问题以及与文化相关的重大问题进行统一指挥和领导。我国中央人民政府和地方各级人民政府的中枢机关功能，主要是通过行政首长在民主集中制的基础上行使其职权来实现。中央人民政府实行国务院总理负责制，地方各级人民政府实行省长、自治区主席、市长、县长、乡长负责制。中枢机关统辖全局，运筹决策，是决定政府运作效能的关键。

2.职能机关

文化行政职能机关是在中枢机关的直接领导下，各级政府具体负责文化事务行政管理的执行机关。它是根据政务管理的需要，按照法定程序建立。我国文化职能机关有国务院的部、委及其直属机构，各级政府负责文化行政管理的厅（局）、处、科等。这些文化职能机关的任务是，对上听命于中枢机关，贯彻中枢机关的政策和决定，接受行政首长的指挥和监督；对下级行使行政管理职能，负责领导和指导业务上相同的下属行政部门的工作。

3.辅助机关

文化行政辅助机关是为了中枢机关和职能机关能够顺利有效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机关，即协调行政首长处理日常事务的综合性办事机关。文化行政辅助性机关可分为综合性、专业性、政务性、事务性四种辅助机关。文化行政综合性辅助机关参与政务，协助领导决策，沟通各个方面联系，管理机关日常事务。我国各级文化行政机关的办公厅（室）是典型的综合性辅助性机关。文化行政专业性辅助机关也是专门就机关内某一项具体事务行使职责，如文化行政机关内的人事、财务等部门。各级文化行政机关的政策研究室属于政务性辅助机关，而机关的事务管理局或者行政处（科）则是事务性辅助机关。文化行政辅助性机关直接听从行政首长的指挥和要求，它对各专业性的职能部门没有指挥和监督权力，但在授权的情况下，可以代表行政首长。文化行政辅助机关的职责包括参与决策与协调、处理纠纷、管理日常事务，因此，它的状态直接影响中枢机关和职能机关效率的发挥。

4.幕僚机关

幕僚机关又叫咨询机关或参谋机关。通常是指由具有权威的专家学者和富有经验的资深行政官员组成，专门为文化行政机关出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关。幕僚机关既不代表行政首长，也不直接执行机关业务，具有很强的独立性，但它本身也有一定的责任和权限。它不是权力机关，其基本职责是研究咨询、协调政策、参与决策和收集相关资料等。

（四）文化行政组织的结构

文化行政组织的结构是指文化行政组织的构成要素及其组合方式。构成要素相同，组合方式不同，也会形成不同性质的文化行政组织。因此，研究文化行政组织的结构，必须同时考虑这两个因素。文化行政组织的构成要素包括职能目标、职位、职权、职责以及人员划分等。其中职位是最基本的要素，是文化行政组织结构的支撑点和连接点。没有职位，也就谈不上职权和职责，文化行政组织就变成了无本之木，文化行政职能的实现也就会化为无源之水。一系列文化行政职位经过排列组合，形成一个文化行政工作单位，众多的文化行政单位构成一个文化工作部门，而众多的文化行政工作部门构成文化行政系统。文化行政职位组合方式可以分为纵向组合和横向组合。文化行政职位的纵向组合形成了文化行政组织的纵向结构，横向组合就形成了文化行政组织的横向结构。

1.文化行政组织的纵向结构

纵向结构又称组织的层级化。文化行政组织纵向结构指的是文化行政组织的纵向分工，是文化行政组织内部各层级之间的纵向等级模式，即在文化行政组织各机构内按上下层级关系，设立若干层次，上下层级之间构成领导与被领导的垂直关系。为了管理的方便，文化行政组织从中央到地方设有若干层级，结构呈“金字塔”形，这种文化行政组织上下层级关系有序的结构形式就是文化行政组织的纵向结构。纵向结构有宏观和微观之分。宏观上的纵向结构是指各级文化行政组织之间的层级关系，我国的文化行政组织可以分为中央文化行政组织和地方文化行政组织两大层次。微观上的纵向结构是文化行政组织内部的工作层次关系，如我国文化部按照职能分工，设有司、处、科等三个层级，省厅内设处、科两个层级。

文化行政组织的纵向结构的基本问题是确立各层级之间的隶属关系。要解决这个问题，必须考虑行政层次与行政幅度的关系。行政层次指的是文化行政组织中的层级数目。按层级组建的行政组织，被划分为若干层次，形成一个等级分明的“金字塔”结构，处在塔尖的行政高层通过一个等级垂直链控制着整个文化行政组织体系。层级化的主要问题是行政层次的数目必须适当。就提高文化行政组织的运作效率而言，要尽量减少行政层次的数目。层次过多，既造成人力、物力、财力的浪费，又影响整个行政管理的运营，从而降低行政效率，产生官僚主义弊端。应本着精简、效率的原则，以取得最佳的行政效能为尺度，合理设置文化行政层次。

2.文化行政组织的横向结构

文化行政组织的横向结构，又称文化行政组织的部门化，是指文化行政组织的横向分工，是文化行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式。之所以形成横向分工，是由于文化行政工作的日益复杂、文化行政组织的日趋庞大。为提高文化行政组织运作效率，不得不分设单位，分工管理。

文化行政组织的横向结构，按不同角度和标准进行划分，主要有：

（1）按地域划分。区域划分是根据政治、经济、文化、人口、环境、历史等不同因素划分行政区域，组成不同层次的文化行政组织。如我国各省（自治区）、直辖市均设有文化厅（局）。

（2）按管理职能划分。职能划分是将政府在一定时期内负有的职责和功能进行组合分解，组成若干个职能部门承担各种专业职能，在国务院系统，文化行政组织按专业区分为文化部、新闻出版总署（国家版权局）、国家广播电影电视总局以及由文化部管理的国家文物局。又如在文化部内，按管理职能不同分为文化市场司、社会文化司、文化产业司、政策法规司、人事司等司局。

（3）按管理程序划分。程序划分是根据行政管理流程的需要，将管理的各个环节划分开来，交由各个部门掌握，如决策、执行、信息、监督、辅助等部门。程序划分使得各环节职责明确，分工清晰，科学性较高。如文化部中的文化市场司属于执行部门，机关服务局则属于辅助部门。

（五）文化行政组织的组织气候

一个充满活力的文化行政组织，不仅需要有明确的目标，合理的文化行政结构与体制，而且也需要有健康良好的组织气候。文化行政组织气候是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛。文化行政组织成员的行为受组织环境以及由主观环境塑造的主观心理因素的影响和支配。一方面，文化行政组织气候是组织成员在与组织环境的交互作用中形成的。每个成员参与组织，不仅要追求各种需要的满足，而且也会对其所处环境产生认识。组织环境对其成员的心理及行为影响很大，如果组织有健全的行政结构、良好的人际关系、适宜的工作条件，那么成员对组织认识的差异就越小，就越容易产生共同心理，成员的行为就越能协调一致，组织目标实现的可能性就越大。也就是说，成员对组织看法与感受一致程度如何，决定了组织目标是否可以达成。因此，从另一方面来说，文化行政组织气候也可以认为是组织成员的个性、认知、目标和组织目标的融合一致的一种变化过程。如果成员的心理和个性与组织目标的要求一致，则组织气候必然会团结奋发，充满朝气；而如果两者不能一致或有较大的差距，则组织气候必然流于消极颓废，暮气沉沉。

而组织气候最差的则表现为完全相反的情况：①上级对下级无信心；②上级和下级不能自由谈话；③激励员工的方法完全是恐吓和威胁；④沟通过程自上而下；⑤上级对下级面临的问题全然不知；⑥团体没有合作；⑦决策由上级制定；⑧下级对组织目标抗拒强烈；⑨控制考核办法完全集中在上层。^[3]

（六）文化行政组织的冲突

在任何一个行政组织中，都会存在不同程度的冲突。文化行政组织也不例外。所谓冲突是指文化行政组织内部成员之间、成员与组织之间、组织中不同团体之间，由于在利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为。一般包括以下要素：①敌对者。不论是个人或者团体冲突都有相互敌对者，单方面行为则不构成冲突。②斗争。冲突是一种敌对行动。斗争是与冲突相对而言的，彼此合作就没有冲突的产生。③目标和利益。冲突者之间必有不同利益或目标。彼此利益和目标一致，则冲突无法产生。④交互行为。冲突的产生是由于组织成员之间的交互行为导致。

冲突在组织中既然难以避免，因此如何去解决或降低冲突就成为文化行政组织管理者的一项重要任务。关于冲突的解决西方学者提出了一整套理论，认为有三种方式可以运用。第一，面对问题解决问题。第二，润滑双方分歧；第三，强迫执行。这三种方法中，第一种方式效果最佳，这种方法通过双方共同协商，开诚布公，摆出各自观点，阐明各自意见，把冲突因素明朗化，共同寻找解决途径，使冲突双方可以化干戈为玉帛，消除纷争，结束冲突。第二种方法只能减少双方的摩擦，就像润滑油可以减少机器间的摩擦一样，但只是暂时隐藏了冲突，仍有再爆发冲突的可能性。第三种方式虽然可以取得一些成效，但终非久远之计，运用这种方式只能改变双方的表面行为，无法影响其内在态度的改变。

西方学者指出对组织冲突应保持坦然的态度，认为一个组织应该把冲突保持在适当的水平之上。如果冲突过多，就应该设法减少；而冲突过少时，要设法去增加。一个组织要不断修改那些窒息组织的空气，压制民主，束缚创造性的规章制度，不断制造出建设性的冲突，减少破坏性冲突，从而保持组织的生机勃勃的活力。这些观点对于我国文化行政组织的冲突管理有积极的参考价值。