文化行政权力结构

二、文化行政权力结构

（一）文化行政权力结构的含义

文化行政权力存在两种结构，即文化行政权力的纵向结构和文化行政权力的横向结构。如果说文化行政权力的纵向结构是行政授权的问题，那么文化行政权力的横向结构则是文化行政权力在机构之间、部门之间以及行政人员之间的分配问题。在文化行政管理过程中，文化行政体系各个机构之间、部门之间以及行政人员之间都存在着追求自身权力更大化的要求，它们都会争取得到有关方面的支持以获得更多的、更大的权力。因此，如何在各个机构、各个部门和行政人员之间进行权力配置的问题，以及如何保证文化权力行使的范围边界明确、衔接无隙，使它们之间既不交叉重叠，又不存在空场，是一个非常值得研究的问题。近年发生的文化部和新闻出版总署关于网络游戏管理权限之争，就是文化行政权力分配过程中出现的问题。有研究者认为，由“魔兽世界”网络游戏主管权引发的论争，究其原因，是由计划体制向市场体制演进的社会转型和由数字技术推动的市场结构升级，导致了在计划体制下建立的“专业分工—行业分类”型文化管理体制框架不能适应日益推展的文化市场的需求，是基于“同权分割”设计理念上的小文化行业体制导致了文化行政部门在新兴文化管理领域的不良“博弈”。^[1]

文化行政权力运行过程也是文化行政主体分配和行使权力的过程。对于现代公共文化行政而言，权力根据职能和调整对象的不同而被分成不同的类型，同一文化行政机构中的权力被分配给不同的职能部门，而同一部门中的权力也需要进行再分配，最终会落实到具体的个人来加以执掌和行使。因此，文化行政权力的分类是文化行政权力横向结构生成的基础。文化行政权力的内部制约机制主要存在于行政权力的横向结构中，因而在权力制约的意义上，来自于文化行政系统内部的制约机制主要是建立在文化行政机构、部门和人员之间。

研究文化行政权力横向结构的目的是为了进一步提高文化行政权力的协调性，找到进一步整合文化行政权力的途径，以便文化行政权力能以一个整体的形式发挥作用。另一方面可以有助于防止文化行政权力功能上的交叉重叠、矛盾冲突和作用边界的不衔接问题。一般来说，当文化行政体系出现不适应管理实际需要的时候，总是首先调整行政权力的横向结构，以此来达到文化行政权力横向分配的合理化。

（二）文化行政权力结构的分类

文化行政权力实际上是来源于抽象文化行政权力和具体文化行政权力的统一和协调。如果文化行政体系出现了不和谐的问题，那必然是抽象文化行政权力和具体文化行政权力之间的不协调造成的。文化行政权力作为一个相对独立的权力体系，它是抽象文化行政权力和具体文化行政权力的对立统一体，抽象文化行政权力和具体文化行政权力的对立统一关系也就是文化行政权力结构的实质性内容。

1.抽象文化行政权力

抽象文化行政权力是指文化行政系统中的那些法律制度化的权力。它是一种规范的、有着充分的法律制度保证的权力。由于这种文化行政权力是一种理念性的权力，是一切文化行政权力主体根据自己的存在理念而确立起来的权力，因此，在一定的政治体系中，政治制度的本质决定着这种权力的性质。由于抽象文化行政权力是由法律或规章制度所确认的权力，所以它会作为一种强大的力量反过来为文化权力主体的存在和发展提供基本保障。其特征表现在：

第一，就文化权力主体而言，抽象文化行政权力的主体是整个文化行政权力体系所属的整个文化组织，文化权力主体只有通过法律、政策、规章、制度等手段才能拥有这种权力。

第二，抽象文化行政权力往往公开表明自己的性质，并通过法律制度等所有可以运用的手段来突出强调自己的性质和维护这个性质不受侵蚀。

第三，就文化行政权力的作用范围而言，抽象文化行政权力的作用范围是与整个文化行政权力体系的作用范围相一致的，整个文化行政权力体系在应然意义上深入到什么程度，抽象文化行政权力也就会在这些地方发挥作用。由于抽象文化行政权力是借助于法律、政策、规章、制度的方式来发挥作用的，所以，它的作用方式是规范的，作用力是稳定的，作用途径是固定的。

第四，就文化行政权力的作用效果而言，抽象文化行政权力是一种理念性的权力，是以一定的思想体系为自己的理论基础的，并且是通过对一个社会中的文化作出现实考量的前提下建立起来的，特别是作为一个理性的存在物，具有根据自己的作用对象和环境的需要及时调整和改变自己的能力。所以，抽象文化行政权力一旦建立起来，就具有充分的合理性和合法性，能够得到整个社会的广泛认同。

2.具体文化行政权力

具体文化行政权力是指文化行政体系中的那些存在于一定的法律制度框架下的由个人或个性化的机构或部门所掌握的并用来处理一切具体事务的权力。具体文化行政权力在发挥作用的时候，可能有两种结果：一种情况是它可以与抽象文化行政权力的功能与目标相一致，用来为权力所属的文化行政组织或社会服务，为公共利益服务；另一种情况是它可能成为权力执掌者恣意行政的手段。

当文化行政权力所拥有的是一个集权体制的时候，文化行政权力在总体上可能更具有具体文化行政权力的色彩，具有更大的随意性。在法制比较健全的社会中，文化行政权力是规范的，是可以得到有效控制的，其抽象权力的特征比较突出。因此，文化行政权力作为整体性的权力、组织化的权力以及作为抽象行政权力与具体行政权力统一形态下的权力，是一种可变的、具有可塑性的权力，是因社会总体上的政治环境不同而不同的。与抽象文化行政权力相比，具体文化行政权力具有以下特点：

第一，就权力主体而言，具体文化行政权力的主体是文化行政组织中从事具体管理活动的部门、机构或个人，如果说具体文化行政权力的主体是一个组织的话，那么这个组织也必定是个性化或人格化了的组织。所以，具体文化行政权力的主体主要是以个性化了的行政人员的形式出现的。文化行政组织中的行政人员在行使权力的时候，是通过把抽象文化行政权力转化为具体行政权力而加以行使的，由于他们处于一定的职位上而又拥有一定的职权，因而往往是通过展示自己的能力和提高自己的权威来维护和行使这些权力的。

第二，就权力的存在形式而言，具体文化行政权力总是极力淡化或者隐藏自己的根本性质，而是表现出处理具体事务上的因事而异的特征，并且是以解决问题的效果为直接目标的，在很多情况下，也突出反映着执掌这种权力的个人风格，具有人格化的色彩。

第三，就权力的范围而言，具体文化行政权力的作用范围是整个文化行政权力体系作用范围的每一个具体的部分或环节，只有一切具体文化行政权力作用范围的总和才是整个权力体系的作用范围。具体文化行政权力的作用方式是灵活的，因掌握这种权力的人而异，具体文化行政权力的作用力大小也是这样，有的人可以创造性地行使这种权力，把权力应有的力量发挥到极致，有的人则可能手握这个权力却无所事事。

第四，就权力的作用效果而言，具体文化行政权力由于是个性化的人或组织来行使的权力，受着文化行政权力主体思想素质和道德素养的影响，因此文化行政权力主体的利益偏好、积极还是消极的人生态度、认真负责还是粗枝大叶的处事精神，都决定这种权力的发挥效果。特别是当文化行政权力主体滥用权力甚至以权谋私时，这种具体权力就会变得蜕化，就会与整个权力体系发生矛盾，从而形成了具体文化行政权力与抽象文化行政权力的矛盾。

3.两种权力的区别

相对于抽象文化行政权力而言，具体文化行政权力才是一种直观的控制力量。尽管抽象文化行政权力也是一种控制力量，但是抽象文化行政权力作为一种控制力量是理论上设定的，是以制度形式存在的控制力量，是以程序化的方式发挥作用的。一旦权力为具体的部门和个人所执掌，在处理具体问题上发挥特殊作用的时候，它已经成为一种具体的文化行政权力。所以，虽然文化行政权力结构在确立的过程中，要求遵循职权相符的原则，但在文化行政权力运行的过程中，经常会出现这样一种奇怪的现象，就是权力与职位并不总是呈现正相关的关系，而在另一些方面，可能是相反的情况。我国一些行政部门包括文化行政部门里流行所谓的“司长专政”、“处长专政”等说法，就是指的这种现象。正是由于这个原因，人们经常看到，越是处于高位上的人，在处理具体问题上越是表现出无奈；而一些职位不高的人，在行使权力的过程中，能把权力所蕴含的力量发挥得淋漓尽致。我们认为，这种职位与权力不尽一致的现象，是具体文化行政权力与抽象文化行政权力不一致所造成的。