动员式救灾的行政化与制度化

改革开放以来，中国抗震救灾工作的又一个重要变化是国家救灾政治动员的行政化与制度化。这种救灾政治动员因其浓厚的政治色彩备受社会诟病，但在中国社会救灾实际工作中，仍有积极的实用价值。

现代中国抗震救灾的政治动员方式脱胎于抗日战争时期晋冀鲁豫边区政府创立的“太行模式”。1942—1944年，华北地区发生了严重的旱灾和蝗灾，面对自然灾害，晋冀鲁豫边区政府在中共北方局的领导下，成立了临时各级救灾委员会，广泛动员全边区的党、政、军、民各阶层一起合力抗灾，使边区渡过了这场自然灾害。这种以政府为主导，党、政、军、民全社会万众一心、共同参与的举国救灾模式，被学术界称为“太行模式”。“太行模式”具有两个特点：其一是将政府的救济、社会的互助与人民的自救完全结合起来，融为一体，使救灾运动成为在抗日民主政府领导下的，以根据地党政军民全体力量为基础的真正群众性的社会自救运动，这样既密切了党、政府和群众之间的关系，又增强了边区各地区、各阶层人民之间的团结与合作，也树立了军民共命运的光辉范例；其二是将社会的救济和灾民的生产比较完整地结合在一起，并通过真正民众性的互助合作形式组织起来，充分调动广大灾民的生产积极性，恢复农业生产，从而为抗拒天灾并最终战胜天灾奠定了物质基础，在中国赈灾史上开创了一条群众性的生产自救的新途径。^[7]这一场大规模的救灾度荒运动，展示了一道壮观的政治景观。后来，这一模式被用以治水、抗旱、地震救灾等抗灾救灾工程，并取得了很大成就。

1949年以后，“太行模式”在陆续出台的各种救灾文件和相关法规中进一步被强化，并发展为制度化的动员方式。政务院《关于生产救灾的指示》（1949年月12月19日）、内务部《关于加强救灾工作的指示》（1956年9月21日）及《关于做好救灾工作的意见》（1965年8月2日）、民政部《关于可否发动群众募捐支援灾区问题的答复》（1981年10月）、国务院《批转国家计委关于加强和改进全国抗灾救灾管理工作的报告的通知》（1989年9月8日）、中国红十字会《〈中国红十字会灾害救济原则与条例〉实施细则》（1993年）、国务院《破坏性地震应急条例》（1995年）、国务院《关于加强抗灾救灾管理工作的通知》（1997 年1月18日）、《中华人民共和国宪法》第29条规定^[8]、《中华人民共和国国防法》第58条规定^[9]等法律法规对从中央到地方、从政府到社会、从国家到灾民的各层级、各部门从国家各部门在灾害环境下的职责任务、行动管理作了明确规定，为中国国家救灾政治动员提供了制度保障（见图4-2）。

图4-2　国家救灾政治动员网络

中国政治动员式救灾特色的形成和加强，主要与救灾管理体制有关系。中国在传统上就没有形成专门化的救灾部门，社会资源分散在各级部门使用，直到今天，救灾任务仍旧是政府领导下各部门的共同职责，除了应急资金和物资外，救灾资源往往需要各级政府及所属各部门共同负责筹集。改革开放以前，救灾物资主要通过行政命令进行划拨，改革开放以后，各部门之间均按市场原则使用物资，若没有来自政府的指令和强制压力，就很难在短期内集中足够的救灾资源。在社会资源筹集方面，在必要的情况下，政府也会通过干预媒体的宣传导向，或以行政名义直接、间接地组织各地各行各业各民众团体参与捐赠，一方面以保证捐赠的数量，另一方面以此营造全社会参与救灾的团结、勇进精神氛围。由此可见，中国动员式救灾有其体制根源，也有凝聚人心、鼓舞勇气的教育目的。总之，在当前状况下，动员式救灾正是克服救灾体制缺陷的有效手段。