社区发展模式和地区发展模式

第二节　社区发展

社区就是一个具体的社会，社区研究是认识社会事实的基础，社区建设和社区发展是社会发展的基础和原动力。在社区发展的历程中主要经历了三种模式即:从第一阶段的政府、社区两方作为社区发展的主要力量，到第二阶段的政府、社区及非政府组织三方作为社区发展的主要力量，再到20世纪80年代后进入整合阶段，出现了公众、志愿者、私人部门等多方力量参与的发展模式。

一、社区发展的定义和理论

(一)社区发展的定义

社区发展(community development)在西方有着悠久的历史，不同时期有着不同的含义。第二次世界大战以后，西方许多发达国家普遍面临着城市失业、贫困、社会秩序恶化、经济发展缓慢等一系列问题，一些社会学家提出用社区规划、社区发展的思路去应对问题，一种运用社区民间资源、发展社区自助力量的构想应运而生。社区发展(community development)这一概念源于美国社会学家F.法林顿的《社区发展:将小城镇建成更加适宜生活和经营的地方》一书，F.法林顿在书中提出了“社区发展”理论，由此改变了早期滕尼斯将社区视为传统乡村社会群体的观点，开始把社区视为现代社会的区域共同体，从而把社区融入现代社会的发展过程中。以后的美国社会学家对社区发展的定义、社区发展的基本方法和社区发展又做过较详细的论述，并为这一概念的发展和广泛运用奠定了基础。

1960年联合国出版的《社区发展和经济发展》一书，系统地探讨了亚洲农村社区发展项目对国家经济发展的贡献，并提出了关于社区发展的操作定义:“‘社区发展’这个词已经变成为一个国际习惯用语”，“社区发展为一种过程，用以指依靠人民自己的努力和政府当局的努力，改善社区的经济、社会和文化状况，并把这些社区整合进国家生活，使其全力以赴地对全国进步作出贡献。在此过程中，包含两种最基本的要素:一是由人民参加、自己创造、依靠自己的首创精神来提高他们的生活水平。二是政府鼓励首创、自助和互助并富有成效地提供技术的和其他方面服务。”《社区发展和经济发展》阐述了社区发展或社区建设具有双边性、综合性、首创性和自愿性等特点。体现在社区发展是由政府和地方人民共同从事的“双边项目”(two-sided program)，双方对此都应作出贡献。如政府可以提供技术援助(劝告示范、训练)、设备供应和资金援助;地方人民则应贡献劳动力、管理人员、材料、现金和土地;也体现在社区发展的目标和方法是非常广泛的，具有综合性的特点(comprehensive character)。如印度的社区发展项目就被称做社会变迁的“巨大实验”(gigantic experiment)。这些全国性的长期项目不仅包含有多重目标(社会的、文化的、经济的、市民的)，而且它们一般都带有如何实现这些目标的广泛的手段安排;最后还体现在社区发展还具有地方首创性的特点，地方人民不仅应该做到积极参与，而且他们应该被鼓励尽可能地发挥首创精神。最后，社区发展的这个定义还包含着对自愿方法(voluntary methods)的强调。联合国的专家们通过在亚洲的实践确认，社区发展已经进化为一种基本上自由选择而非强迫认同的过程。^[15]

美国社会学家桑德斯(IrwinT.Sanders)在《社区论》一书中，概括了对社区发展的四种不同的界定:^[16]

一是“过程论”。这种观点认为，社区发展作为一个过程，是一系列社区变迁进行中的若干阶段，从少数精英决策、最少合作、依靠外部提供资源，转变为社区人民自己决策、最大合作、充分利用自身资源的情况，强调居民社会关系和心理态度的转变过程。这个定义属于抽象工具理性范畴，它把社区发展概括为能够促进社区变迁的民主参与过程。

二是“方法论”。这种观点认为，社区发展是实现一种目的的方法或工作方式，凭借这种“方法”完成社区发展过程的各个阶段，实现每一个阶段的特定目的。这个定义属于具体工具理性范畴，它把社区发展视为实现一般变迁过程的方法、步骤。

三是“方案论”。这种观点认为，社区发展是由一个项目计划构成的、有计划地解决社区所面临的实际问题的行动、活动或工程，每一个计划都是根据社区的实际情况制订出来的。这个定义属于具体目标理性范畴，它把社区发展目标化为有计划地解决社区所面临的实际问题的行动、活动或工程。

四是“运动论”。这种观点认为，社区发展是一种人民献身并致力于社区整体发展的社会运动，强调社区发展的理想，把社区发展制度化为实现理想和信念的一种社会运动，涉及不同的社会制度的文化价值选择和社会理想。这个定义属于抽象目标理性范畴，它把社区发展制度化为实现理想和信念的一种社会运动。^[17]显而易见，上述关于社区发展的界定是从两个基本维度作出的:一是目标理性维度，回答干什么的问题;二是工具理性维度，回答怎么干的问题。在相同的话语体系内，目标和方法应该是统一的。从理论层面上讲，在目标理性和工具理性之间没有哪一个更科学的问题，它们之间的关系只是目标和手段的关系。因此，建立在这两种理性之上的关于社区发展的界定亦没有科学与非科学之分，均可以接受。与其把它们看做四种单独的定义，不如把它们看做关于社区发展的四个互相关联、相互补充的子定义。把它们整合起来，才能构成对社区发展的完整界定。^[18]

总之，社区发展，就是运用人文关怀的方法、客观科学的步骤和社会互动的过程，发现社区需要，解决社区问题的计划方案和促使社区按照一定社会的制度理想和价值观念发生理性变迁的社会运动。

(二)社区发展的理论模式

社区发展的理论模式可以从社区概念和社区发展概念中推导出来。从社区概念出发，社区发展有社会体系模式、社会冲突模式和社会场域模式;从社区发展概念出发，社区发展有计划变迁模式、政府授权模式、社会参与模式、文化创新模式。前三个模式是从社区的存在状态中引申出来的，所以叫社区发展的存在模式，后四个模式都是促使社区发展变化的，所以叫社区发展的功能模式。^[19]

一是社会体系模式。这一模式认为，社区是一个持续的社会体系，具有相互依赖、共生共荣和均衡发展的特点。按照此模式规划社区发展，必须坚持系统联动、功能互补、互动沟通和整体发展的理论和实践取向。这一模式还认为，社区同时是一个变迁的体系，社区发展必须做好“动态的平衡”工作，处理好持续与间断、历史与现实、新生与衰亡、老人与新人、分工与合作、分化与整合、继承与创新、稳定与发展、局部与全局和内部与外部之间的辩证关系，使社区在基本稳定的基础上保持常新的面貌。

二是社会冲突模式。这一模式认为，与其把社区看做一个稳定体系的持续，不如把它看做一种社会冲突，冲突及由此而引起的变迁是社区发展的常规。按照此模式引导社区发展，必须认清社区内的基本矛盾及其在不同时空中的主要表现，解决好诸如利益分配、权力追求、资源占有、社会分化、文化冲突、民族矛盾、代际隔阂、人员更迭、压力适应和认知失调等问题，不仅要在统一中把握好对立，更要在对立中把握好统一。这一模式同时认为，功能有显功能与潜功能之分，有些冲突，其显功能是不好的，但其潜功能却是好的;有些冲突，其显功能是好的，但其潜功能却是不好的。社区发展领导者要充分认识由冲突所产生的社区动力及其显、潜功能的相互转换，整合社区所有力量为实现社区的目标而奋斗。

三是社会场域模式。这一模式认为，与其把社区看做一个持续的社会体系或看做一个由各种矛盾冲突所组成的社会复合体，不如把它看做一个社会场域，它为社区中的个人、群体、组织、机构和制度提供了活动和互动的舞台，生存和发展的空间。这个空间不单是空间范围的延展，而且是时间范围的溯逆，包含着历史文化的积淀。虽然它不是体系模式，又不是冲突模式，但从某种意义上讲，它是它们二者的结合。按照此模式设计社区发展，必须充分调动社区的自然、社会和人文资源，处理好个人空间和组织空间、心理空间和社会空间、水平(社区)空间和垂直(制度)空间、局部空间和整体空间、现实空间和历史空间以及地方空间和国际空间的关系，立足社区，放眼世界，兼容并包，吸纳英才，把社区建成居民所向、心灵所归的精神性家园。

四是计划变迁模式。社会变迁分为自觉的和不自觉的、飞跃的和渐进的、进步的和倒退的、有计划的和无计划的种种类型。社区发展是一个自觉的、飞跃的、进步的和有计划的社会变迁过程，一句话是理性意志的产物。因此，要搞好社区发展，首先必须制订好社区发展规划。我们希望明天的社区是什么样子，就要在今天把它规划成什么样子。未来社区是现在社区的理性延伸和规划实现。

五是政府授权模式。政府授权是西方发达国家所采用的典型社区发展模式。联合国的文件规定，社区发展有两个必要条件:一是政府支持，二是人民参与。政府授权与联合国关于社区发展是中央政府和地方人民双边合作的定义是一致的，反映了社区发展是一种自上而下的社区政策执行过程。发达国家的中央政府用社区发展的理念和方法指导地方社会的经济、社会和文化发展，除了行政上的领导、政策上的优惠和动员银行等金融部门与非政府组织的参与支持外它本身也从中央财政里拿出了相当可观的启动资金，这对调动地方人民的积极性是非常有效的，同时对于中央政府取得社区发展的领导资格也是必不可少的。因为它把使用这笔福利资金的权利让渡给地方，地方就有义务必须按照它的要求去做，这是发达国家社区发展取得很大实效而没有流于形式的关键所在。

六是社会参与模式。社会参与是社区发展的题中应有之义。它与联合国把人民富有创造力的参与作为社区发展的两个必要条件之一是一致的，反映了社区发展又是一种自下而上的社会发展过程。社会参与模式包括对社区的政治资本、经济资本和社会资本的全面调动。社会资本就是社区居民作为民主国家公民所拥有的一切权利和责任，是社区居民本身所具有的能力，激活它们，就会变成社区发展的无穷力量。

七是文化创新模式。文化创新包括观念创新、组织创新、制度创新和技术创新四个方面，它是集信息集约、技术革新文化嬗变和观念扩散为一体的综合社区发展模式。这种社区发展模式既包括由新技术引进、技术革新和组织体制创新所导致的社会突变过程，也包括由不同文化价值观念的交流和碰撞所导致的文化渐变过程，它是自觉和不自觉、渐变和突变、理性和非理性社会变迁的综合体系。

二、世界性的社区发展潮流

可以说，社区发展起源于早期的社会福利救助活动、各种慈善活动、民间自发的社区援助行为等，但社区建设的进一步推广则出现在第二次世界大战以后，下面主要就社区建设的发展阶段、社区建设的特点和趋势展开论述。

第一个阶段主要是第二次世界大战以后，国外社区建设的特点和趋势体现在:在联合国的推动下，社区建设开始成为一项世界性的运动。第二次世界大战后，西方许多发达国家普遍面临着城市失业、贫困、社会秩序恶化、经济发展缓慢等一系列问题，要解决这些问题仅仅依靠政府的力量是远远不够的，于是一种运用社区民间资源、发展社区自助力量的构想应运而生，一些社会学家提出用社区规划、社区建设或社区发展的思路去应对问题。1948年，联合国提出了“以社区为基础的社会发展”，告诫居民，依靠政府不是主要的，主要的是要加强社区居民的自助力量。1951年，联合国经济社会理事会通过了390D号议案，倡议开展“社区发展运动”，力图通过开发各种社区资源、发展社区自助力量、建立“社区福利中心”推动全球特别是发展中国家的经济和社会发展。后来，在方案的实施过程中发现，原来设想的福利社区中心并不能解决经济落后地区的社会问题，更达不到经济发展和社会进步的目的，认为只有开展全面的地方建设运动，以基层社区为单位，由政府有关机构同社区内部的民间团体、合作组织、互助组织等通力合作，发动全社区居民自发地投身于社区建设之中，由此加快落后地区的经济和社会发展。于是，联合国修改了390D号决议案，以“社区发展计划”代替了原来的“社区福利中心计划”。为了进一步推进“社区发展计划”，1952年，联合国正式成立了“社区组织与社区发展小组”，并于1954年改为“联合国社会局社区发展组”，这一组织在全球推进社区建设运动中，取得了显著的成效。联合国社会局1955年出版的《经由社区发展推动社会进步》指出:“社区发展是一种经由全区人民积极参与与充分发挥其创造力，以促进社区的经济、社会进步情况的过程。”^[20]社区发展的目的是动员和教育社区居民积极参与社区和国家建设，充分发挥其创造性，与政府一起大力改变贫穷落后状况，以促进经济的增长和社会的全面进步。最初，联合国的社区发展计划侧重点在于发展中国家的农村，其主要援助对象限定在广大发展中国家的广大农村地区，意图通过扶贫性的开发促进当地的社会进步与发展，因此，英国社会学界多数人将社区发展视为“第三世界的发展工作及发展中国家的自助计划”，^[21]联合国专门设置了土地改革、垦荒、水利建设以及教育培训等项目，以资助一些贫困落后的农村地区的发展。以后，联合国的社区援助项目又延伸到一些发展中国家的城市，如城市住宅和贫民区改造计划。进入20世纪50年代末，联合国将社区发展的重点放在发达国家，试图通过社区发展解决工业化与城市化带来的一系列社会问题。此后，联合国在世界各地举行了多次研讨会，探讨社区发展理论和方法，先后发表了《社区发展与国家发展》、《都市地区中的社区发展与社会福利》等报告。自联合国于1950年开始推行社区发展运动以来，短短20几年时间，已有70多个国家在推行社区发展工作，而且在32个国家有联合国派遣专家从事技术合作，社区发展显然已成为一种世界性的运动。

第二个阶段在20世纪六七十年代，社区建设在世界各地进一步得到了推广，社区发展已经成为世界范围内的区域社会发展策略和模式，社区建设被理解为是解决各种社会矛盾和应对各种社会问题的出发点，社区建设或社区工作是实现社会管理和社会控制的最有效的手段，依托并着眼于以社区建设和发展来谋求社会的发展，并将社区的发展置于社会发展目标之中已日益成为人类共识，并形成新的世界趋势。20世纪五六十年代可以说是社区发展繁荣的重要时期，由于第二次世界大战后，亚洲、非洲以及中南美洲国家当时都面临巨大的国家重建工作，而作为当时的发达国家美国同样需要恢复国内居民的生活，这样，发达国家和发展中国家都面临着解决同样的问题，但政府苦于资源不足，这些国家便采取动员地方居民实施社区发展计划。世界各国政府认识到，社区，作为一个重要的社会单位，是解决各种社会矛盾和应对各种社会问题的出发点，社区建设或社区工作是实现社会管理和社会控制的最有效的手段。美国在一些城市成立了社会发展部，并组成了社区组织委员会，大力推行城市社区建设，它们的城市社区发展项目包括社会福利、医疗卫生、治疗和预防犯罪、大众教育、廉价住宅建设等。20世纪六七十年代，由于西方社会贫穷、青少年犯罪、吸毒等各种新社会问题层出不穷，政府作用的力量和广度空前加强，其中著名的有美国政府实施的“社区行动计划”，英国政府推出的“社区计划”。60年代美国的社区组织仍然主要是放在经济目标上，例如办企业、创造就业机会、增加穷人收入等，如美国政府启动的“反贫困之战”的项目，采取了多种帮助穷人的具体措施，如为低收入家庭购买设备，提供各种服务，为穷人提供职业培训，建经济住房，等等。^[22]1966年，针对非洲一些殖民地国家发展社区的实际情况，在英国剑桥召开的非洲行政官员会议重新对“社区发展”进行了定义，即社区发展是通过整个社区的积极参与和首创精神，旨在提高整个社区生活质量的运动。^[23]这样，社区发展已经成为世界范围内的区域社会发展策略和模式。20世纪70年代，亚洲四小龙的工业化起飞，城市快速发展，人们之间的隔绝日益严重，于是当时的港英政府提出社区发展计划，要建立“相互关怀和负责的社区”，并把社区建设具体化为三个方面的工作:社区发展、社区参与和提高居民的地区意识。20世纪70年代以社会学家为首倡导的“新协和村”、“田园城市”理论，及当代各个学科领域力量参与的“社区建筑”、“社区发展”运动，标志着西方国家从传统的如土地利用等经济布局研究以及商业市场空间研究向城市社会空间的研究方向的转变，标志着城市及社区空间研究的新时代的开始，从社会发展的角度，将社区建设和发展置于社会发展目标的体系已经日益成为人类的共识，并形成新的世界趋势。

第三阶段在20世纪80年代，社区建设的议题发生了新的变化，社区发展面临的问题不仅仅只是依靠社区力量与资源补救缺陷，更重要的是通过社区实现地方社会的整合，此时的社区成为推动公民广泛参与、进行各种旨在促进社会整合的各种社会行动的场域，成为一个关系到如何适应现代化变迁、整合社会的大问题，社区建设开始将社区规划、社区照顾、社区参与等原本相互分离的活动融合在一起，呈现出社区整合发展的趋势。西方的城市社区建设最初是建立在社区复兴、社区重建的理念基础之上的，是在当时西方的工业化进程给西方带来的社会变迁这种背景下产生的。^[24]20世纪70年代，由于大众社会的兴起，出现了一个标准化、同质、种族和阶级分野不明显，生活方式和价值观念不大的社会，在大众社会里，由于交通的现代化和通信的现代化，地球变成了一个村落，基层社区的地域概念和人口数量对社会的发展意义不大，随着工业化、城市化的加速，世界各国对社区发展的兴趣减弱，^[25]这样，西方人认为传统社区衰落并消亡了。20世纪80年代，许多社会学家重新意识到了工业社会给现代都市带来的危机，呼吁要复兴社区，强化社区功能以解决工业化带来的一系列城市社会中的新问题，提出了复兴社区、重建社区的口号，西方的社区建设就是在这种背景下得以推广的。20世纪80年代初，西方的经济结构开始发生了重大的变化，特别是新经济形态的出现，新经济一方面带来了产业结构和社会方式的重大变化，同时也带来一系列新的社会变化与社会问题，如社区阶层结构、社区职业结构、工业社区、高科技社区、旅游社区以及各种文化娱乐社区从传统社区中分化产生;与此同时，也出现了民权运动、种族冲突、都市中心的衰退及重建工作、贫富两极分化的进一步加剧、低收入者及青少年犯罪的增加、环境保护等社会问题。还有随着新技术的出现，产生了更新的社会现象与问题，例如随着IT技术及信息产业的发展，一些弱势群体因买不起电脑或不会使用信息设备，导致部分人口的信息贫困(information poverty)。^[26]另一方面，全球化推进带来的全球文明的趋同化、各种社会要素的高密度、分工的专业化、生活方式的多样化、社区空间的隔离和边缘化，社区原来的功能，即经济功能、政治功能、教育功能、社会功能、休闲娱乐功能、福利功能等，不能满足社区发展以及社区居民的需求，社区发展面临的问题不仅仅只是依靠社区力量与资源补救缺陷，而且更重要的是通过社区实现地方社会的整合，此时的社区成为推动公民广泛参与、进行各种旨在促进社会整合的各种社会行动的场域，社区建设与社区发展同样需要将社区规划、社区照顾、社区参与等原本相互分离的活动融合在一起，社区的工作内容也呈现整合发展的趋势。如美国的社区发展从早期的睦邻运动发展到改善环境、培养自助自治、非营利组织的大量出现和发展、志愿服务的盛行等。^[27]又如韩国在80年代推出的“新社区运动”、美国联邦政府推出的“老年社区就业方案”和“提供老年人机会与服务方案”、英国于1989年公布的《关怀民众:90年代和未来社区照顾》的报告。

第四个阶段在20世纪90年代，社区建设过程中建构起来的社区不仅仅只是一个地域社会生活共同体，同样也是一个国家治理单元，社区建设也开始成为一种新的现代治理模式，社区建设开始走向一种新的社区政治，社区建设也开始成为实现政治过程平民化的方式。治理是20世纪90年代以来西方学界针对国家传统统治弊端和市场失败而提出来的强调国家与社会双向互动的权力概念，社区建设过程中建构起来的社区不仅仅只是一个地域社会生活共同体，同样也是一个国家治理单元，社区是一个自上而下建构起来的实施城市基层行政管理和社会控制的国家治理单元，是国家用以贯彻决策实施过程、实行社会改革、实现社会控制和社会整合的基本手段和基本单位。第二次世界大战后，联合国大力倡导社区建设运动使社区治理模式在各国受到关注，作为国家治理单元的社区所具有的共同体意义为民主自治提供了想象的空间，为国家与社会的良性互动提供了制度渠道。

在城市，城市治理作为经济全球化条件下城市管理的新模式，是一种复杂的治理体系或治理结构，政府与社区的关系是治理过程中的重要组成部分。有学者认为，为了完善城市治理模式，必须重视社区建设，发挥社区的基础作用，^[28]当代著名的社会学家、英国新工党的思想领袖和“第三条道路”的主要倡导者安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)认为，“社区这一主题是新型政治的根本所在”，面对诸如“社区素质衰落、贫富差距继续扩大”等日益严重的社会问题，只有社区建设才能解决，“社区建设不但意味着重新找回已经失去的地方团结形式，它还是一种促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会和物质复苏的可行办法。”^[29]只有社区建设才能真正解决“公民素质衰落”等严重的社会问题，社区建设必须“重视支持网络、自助以及社会资本的培育”，同时指出，“根据情况的不同，政府有时需要比较深入地干预公民社会事务，有时又必须从公民社会中退出来”。^[30]可以说，依托基层社会的崛起，通过政府的分权和授权，在基层社区中构造政府、市场和社会共同作用的现代治理格局，已经成为一种全球化的趋势，也是所有国家城市发展的共同目标。^[31]

三、中国社区成长历程

我国政府把社区定义为:社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，农村一般一个村是一个社区。

我国社区发展是在现代社会多重背景之下进行的，在这里有三个变量，即国家权力体系、市场经济体系以及资源配置结构，一方面是国家权力体系把社区作为改造社会的想象，自上而下地实现对社区自身的不断改造和重组;另一方面体现在市场经济把社区作为重构社会的剧场，自发地对社区的不断冲击和构型。从中国社区建设的整个历程我们可以发现，社区的发展可以说是通过国家权力体系、市场经济体系以及资源配置结构的变化，来实现对社区的重建。

在中国，社区一直是国家权力机构实现管理和控制社会的一个重要的剧场，是国家改造社会的想象。一方面，国家将社区营造作为社会改造的重要手段，其工作的重心在于如何强化市民的凝聚力、如何缓和日益累积的来自底层的社会矛盾，实现社会的和谐与稳定，基于这一目标的自上而下的社区营造，无疑被基于国家政权的社会实体所“捆绑”或“规范”。从表征我国社区变迁的街区空间及体制改革的过程的视角出发，我们发现，在我国，以社区为单位的共同体始终无法置身于总体社会的变迁与运转之外，社区营造始终没有脱离社会改造的阈限，作为源于公民社会的社区的镜像，始终反映出民间社会与国家权力的相互渗透，反映出国家自上而下通过国家主宰和设计的精致的改造社会的想象和发展蓝图。

可以说，我国早期的街居制结构和单位制社会是我国社区发展初期的一种表征，也是社区发展和改造社会的一个缩影，是国家通过政权体系和资源结构的变化改造社会的一个重要剧场，当时所有社区的功能都是通过街居制结构和单位制社会来实现的。我国社区治理结构最初表现为存在于中华人民共和国成立之后的行政权力导向的街居制结构，党组织，街道办事处和居民委员会构成了我国城市基层社会的行政基础和资源配置结构中的主体，街区内的基本组织依托是党组织、街道办事处和居民委员会，街区中设立街道办事处作为区级政府的派出机构，里弄居民区成立居民委员会作为基层群众自治组织，街道—居委会体系成为街区空间中的基本组织依托。街道党委、街道办事处对于街区的控制处于垄断地位，居民委员会是群众的自治组织，但居民委员会的财政资源完全依赖政府，居民委员会名义上是社区的组织实际上在实践中变成了街道权力的延伸。

街居制之后，便是单位制社会的出现，国家依靠行政和政治力量控制了所有的社会与经济资源，并将资源全部纳入单位建设，单位变成了国家分配资源的唯一机制和组织，形成了单位化的行政权力，单位成为所有资源的载体和个人生存的依赖，单位之外没有其他社会空间(包括就业空间、社会组织空间或身份认同空间等)，个人完全依附单位，单位也因为功能扩张变成一个个相对封闭、独立的社会共同体。结果是，街道资源几乎全部纳入单位，街道办事处的资源配置功能弱化和边缘化，成为只承担单位体制之外的“权力剩余”，不具有真实的行政权力。单位制如同街道办，代表国家掌握家属区的所有资源，依靠政治权威、行使行政权力，并由此形成单位的家属区治理结构，这种治理结构与街居体制并存，是内化到单位中的社区。社区功能在单位中内化，由此形成单位的家属区。^[32]

随着80年代的改革开放和市场经济的发展，单位精英成员开始向资源配置更为有效的市场领域转移，单位制社会的资源配置功能逐渐弱化，单位社会萎缩，其社区的功能逐渐淡化，单位原有的职工生活职能和社会政治职能等大量流向社区，尤其是随着大批的国有企业破产、转制，越来越多的单位开始改变“企业办社会”的状况，将原来承担的保障功能推向社会，大量的“单位人”流入社区，变成“社区人”;同时，随着市场经济的发展和经济类型的多元化，个体、私营从业人员越来越多，又有成千上万的流动人口开始进入街区空间，政府职能的转变和单位制社会的解体引发了新的功能性需求，体制转轨和结构分化也同时使得大量的社会矛盾积累。面对这一形式，民政部于1986年首次提出了在城市开展社区服务的要求，旨在通过社区服务网络的建立，健全社会保障体系和社会化服务体系，以满足社会边缘群体、弱势群体及其他居民的基本生活需要。1991年，面对急剧的社会变迁和传统街居制作用的弱化和单位人社会的解体，国家提出了“社区建设”的发展思路，其目的在于适应社会急剧变迁环境中的社会主义市场经济体制的需要，国家减少干预，在政府倡导和指导下，依靠社区力量，利用社区资源，依靠社区力量，强化社区功能，公民通过自助、互助和他助，发展居住地域的服务与管理等，使居民增加感情归宿和认同，逐步实现社区自治。^[33]为加快社区发展，社区制改革通过“责权利”的统一，实现政府权力对街道的下放，实现街道中的行政权力的重新整合，赋予街道办事处以人、财、物以及制度等资源，加强街道办事处自身能力建设，结果，基层党组织和街道办事处的权力不断加强，党和街道行政系统对于社区的控制能力远远强于社区建设之前。总之，资源配置结构的变化进一步强化了基层政权结构，基层行政权力也不断增强，社区建设中所谓的依靠社区力量、利用社区资源，在实际操作中也就主要是依靠和利用街—居行政体系。^[34]事实上，国家自上而下对社区进行改造，政府始终是社区建设中的主导力量，结果就是社区重新变成一个行政化的大单位，而不是一个社区共同体。

随着街居制和单位制社会的解体，过去的那套整合机制或改造社会的想象已经失效，社会秩序、社会便利以及社会交往和情感交流迫切需要一种新的社会机制来解决和满足;也随着市场经济的全面渗透，市场作为重构社会的剧场也变成空中楼阁。社区是培育基本社会信任甚至是培养公民精神的重要场所，社区是一种有效的整合机制，社区能够解决市场发展和单位弱化而出现的社会需求满足和功能的缺失问题，社区可以起到凝聚、整合居民的作用，给人们提供重要的政治活动、社会活动、文化活动和日常生活活动的平台，我们需要社区，需要重新思考如何实现一种现代社区的营造。^[35]

首先，现代社区的营造需要促进社区经济发展，培育社区的社会资本。促进社区经济发展，培育社区的社会资本是营造现代社区的前提和基础，是社区营造成功的奠基石。事实上，从社会资本角度建构社区，运用社会信任、网络、规范等社会资本的指针，检视社区营造的过程，是解决社区总体营造的关键。建立社区社会资本体现在社区关系、信任与分享信念、社区参与、义务工作、社会网络及公民精神等，通过社会资本的建构，可以实现自发性组织凝聚社区信任，形成社区规范，促进社区认同，开展社区网络。政府应致力于从源头培养社区的社会资本、激发民众的热情与共同体的意识，尽量在其政策范畴内作出配合，创造空间，以促进及协助社会资本的发展。培育社区资本，营造现代社区的最终目的就是促进社区经济发展，提高社区居民的经济生活水平。如何避免贫穷、失业及就业不稳定，防止劳工的社会资本进一步消失，如何重新发展及建设这些贫乏人士的社会资本，改善其“社会资本的贫乏”，成为协助这些人士突破贫穷困局和发展社区经济的重要策略。

其次，现代社区的营造需要适当的社会动员，通过社区动员促进社区自发、自主运动。社会资本并不是公共政策的代替物，而是政策成功的前提，换句话说，社会资本是通过国家和市场发挥作用，并且与政策形成互动关系，而不是代替政策。社区的发展需要适当的社会动员，社会动员的主体可以是国家，也可以是社区或社区工作者，还可以是社区组织或志愿团体，社会动员可以调动个人或社区的发展积极性，有利于更大范围内提高营造社区的效率。社区可以经由社区内部的草根式的民主运动，通过社会运动培育社区精神，建构社区共同体意识，社区也可以通过国家展开社区重建的社会运动，提高人们建设社区的积极性，推动示范效应和普及效应，社区也可以通过展开地方文化的重建活动，复苏集体记忆，重建地方文化，培育社区生态，重新塑造社区互助的公共性。

再次，现代社区的营造需要政府授权，实现社区自治，提高社区服务的参与度和自主性，实现社区社会化。社区建设中，那种守望相助、互相信任、休戚与共的社会关系，那种分享信念、积极参与以及公民精神建构的行动，需要自主的社会空间，从社区居民的社会互动中不断滋养、培育、形成，需要拉开闭锁的国家威权的门阀，颠覆商品化价值观的主宰制，需要社区民众在社区互助中或在社区内部的草根式的民主互动中培育、生成。政府授权是政府解决社区发展困境、增强社会资本和消灭贫穷的关键元素，政府的授权模式是政府和社区结成新型伙伴关系的最佳途径，也是建设“小政府、大社会”的最佳选择，是政府培育中介组织和发展市民社会的催化剂。其实，政府在行政改革和社区建设中，效果甚微，反而造成了社区行政效率低下和政府负担重新加重。面对这种情况，社区建设开始着眼于强调社区动员、社区发育、居民参与和社区自治，从社区行政权力的重新整合到强调社区动员，从社区的“行政化”转向社区的“社会化”，实现完全从“街道体制”向“社区体制”转变。

最后，我们认为，现代社区的营造需要培育社区服务市场的运营机构，提高社区服务业市场的运作效率。建立各种非营利组织，包括各种社团组织如志愿者协会、社会福利组织、慈善机构等。非营利组织在社区服务市场尤其是社会福利准市场中承担着组织运营的作用。城市社区社会资本是蕴涵在城市社区内部的个人和组织之间或组织内部的关系资本，社会资本的积累最终表现为社区网络的形式，其中非营利组织是其主要载体。事实上，社区主体的多元变化，一个个主体多元的地区社会的形成，体现在大量的社区中介组织的出现，比如城市环保的社会化，也体现在大量进入社区的非营利组织，其中环保公益事业最多，比如草根性的民间环保组织和一些高校的学生组织。国家只有赋予社区其他组织加入社区建设的合法性，通过培育市场化运作的社区中介组织，将一些社会性、事业性、公益性任务交给中介组织来完成，才能形成街居和社区内资源的共同发展。