社区为老服务“三社联动”模式探析

社区为老服务“三社联动”模式探析_聚焦民众福祉的公共政策

肖夏璐^[1]

［摘要］ 近些年来，以社区、社会组织、社会工作者为主体的“三社联动”模式日渐获得政府和公众关注的目光。“三社联动”是指社区、社会组织和社会工作者在社区服务、社区建设、社区治理等方面联合行动，互动促进，实践各自职能和获得共同发展的过程。在创新社会治理的大背景下，“三社联动”以其独特的运作方式，有效地满足我国城市社区为老服务的需求。本文通过分析、讨论社区为老服务中社区、社会组织、社会工作者三者的角色区分，以及“三社联动”模式的运作和功能，并在此基础上，针对发展社区为老服务中“三社联动”模式作出思考。

［关键词］ 社区，为老服务，三社联动

一、社区为老服务

自步入老龄化社会以来，我国人口老龄化进程逐步加快。因此，《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》（国办发［2011］60号）提出“为积极应对人口老龄化，建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系”的要求。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中也提出到2020年要达到“全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”的目标。

基于日益小型化、核心化的家庭结构，以及严峻的城乡老人空巢化状况，依靠家庭成员提供照料的传统养老模式难以为继。社会化养老区别于传统家庭养老，它通过社会途径，以社会制度保证养老服务政策、服务项目及服务内容等（刘益梅，2011），具体来说就是由政府、企业、家庭、社区、社会组织、老年社会工作者、志愿者等服务供给主体，为老年人提供生活照料、家政服务、康复保健、文化教育、精神慰藉等一系列生活所需的帮助、发展服务。这种多层次、多元主体的社会养老服务体系是与我国家庭养老功能弱化以及老龄化现状相适应的。

社会化养老主要包括机构养老、社区养老和居家养老三种方式。机构养老是一种老年人在政府管理下兴办的社会专业养老机构（如养老院、社会福利院等）的养老形式（张乃仁，2013）。这种类型在三种方式中所占比例最小。相比机构养老，社区养老方式以社区为平台，整合社区内各类服务、资源，让老年人在更为熟悉的环境中接受专业的照顾，目前主要形式包括有上门服务、社区日托、短期入托、社区照料中心等（郑杰，2014）。截至2015年底，我国各类养老床位672.7万张，其中社区留宿和日间照料床位298.1万张，每千名老年人拥有的养老床位数量达到30.3张，虽有了较大增长，但还是远远满足不了需求。绝大多数的老年人仍生活在自己家中。然而，居家养老和家庭养老有着本质上的区别。家庭养老主要依靠子女、亲属的力量照顾老年人。而居家养老则是指老年人分散居住在自己的家庭，并可以通过社会化途径获得养老支持。居家养老更强调养老的地点和服务提供的方式，它以居家为基础，依托所在社区乃至社会各界的资源、服务。也因此，居家养老和社区养老紧密相连。

可见，社会化养老的主要平台是社区，并强调养老服务内容、服务供给主体的多元化。本文所提社区为老服务，即综合社区养老和居家养老，为一切在社区范围内开展的养老社会服务。早在1986年，国家民政部首次提出开展社区服务工作、满足人民生活需要的策略，为老服务便已是社区服务中的重要块面。其时，社区为老服务的供给主体大多为政府，依赖传统的行政手段，更多注重宏观政策的实施，比如面向老年人提供基本福利服务，难以满足其日益增长的物质文化需求（赵一红，2015）。

经过近些年的发展，现阶段不管是社区养老，还是居家养老，抑或是其他方式的社会化养老，仍存在以下情况：（1）养老服务需求和供给之间存在巨大差距，供给远不能满足需求；（2）养老服务内容与老年人需求无法精确匹配，目前养老服务的种类和层次较低，偏向于日常家庭护理和家政服务；（3）养老服务供给主体由单一逐渐变为多元，但目前各主体之间未能很好联结、协作，真正提升养老服务的质和量；（4）社会化养老，特别是立足于社区开展的为老服务，尚未得到各相关方较高程度的参与和认同，各主体间缺乏有效的配合和协调沟通参与方，积极性和投入程度需要进一步激发和提高；（5）作为需求方的老年人参与不足。社区为老服务亦是如此。

如何打破这些现状困境，已有研究主要从养老服务供给主体、内容和层次等方面进行学理的建议，其分析和推论趋于简单，没有将不同服务供给主体的资源和优势加以整合和联系，缺少中微观层面的服务供给模式的创新探索，较难推动实际有效的进展。社区为老服务的供给主体除传统的政府、市场、社区、家庭和个人外，还包括社会组织和专业社会工作者等。为更好地联结社会资源，提升社区为老服务质量，便需要为老服务供给主体之间的协作联动。

二、“三社联动”模式

随着社区治理、社区建设的不断深入和发展，作为社会力量的社会工作和社会组织的作用不断增强。《民政部、财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》指出，要建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制，探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制。该意见虽然没有直接使用“三社联动”的说法，但实际指出的便是社区、社会组织、社会工作三者之间的合作、联动问题（王思斌，2015）。“三社联动”模式可以说是一些地方在社会治理、社会建设、福利供给等方面实践的成功经验的总结，并得到了政府管理部门的肯定认同，从而作为其行政意见进行推动建设。民政部部长李立国在2015年的社区社会工作暨“三社联动”推进会上进一步提出建立联动机制，“依托资源实现联动，提托项目实现联动，依托平台实现联动，依托信息化实现联动”（张丽霞、闫薇，2015）。

目前，以上海、广州、北京等为代表的各地在“三社联动”的政策、机制和路径等方面开展了一些实践探索（房光宇，2016；郎晓波，2013；沈永国，2014；吴常歌，2015）。也有学者从学理角度探讨了“三社联动”模式的优化路径（吕青，2012；李有发、鲁雪峰，2015；卢文刚，2016）。但很少有从社区服务的具体块面来进行“三社联动”模式运作探析的研究。

三、社区为老服务中“三社”的角色分析

如前文所述，社区为老服务立足于社区，需要政府、家庭、社区、社会组织和专业社会工作者等不同的养老服务供给主体实现有机结合，才能真正得到发展和完善。社区、社会组织和社会工作者三者的合作联动，正是社区为老服务的模式的创新探索。

（一）社区在社区为老服务中的角色分析

在社会学中，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区为老服务中的社区便是此意。扩展开来理解，在“三社联动”中的社区可以看成是代表社区内的自治组织或社区居民的生活共同体，这样便能够参加与其他组织的互动，“三社”联动成为可能（王思斌，2015）。学者们对“三社联动”中的社区的内涵有不同看法，众说纷纭（顾东辉，2016），根据目前“三社联动”的实践，更多将社区操作为社区居民委员会。从行政治理的角度，社区居民委员会作为法定的正式组织，与其他组织进行互动，有其明确性及便利性。没有社区居民委员会的参与和搭建平台，社会组织和社会工作者就很难进入并发挥作用。然而，如果仅将“三社联动”中的社区等同于社区居民委员会，便忽略了社区中其他非正式组织和社区居民共同体，如社区中的康乐群团（互惠组织）等所具备的能力和资源，也无法发动更多社区居民参与到社区服务中来，提升其主体意识。这个层面上来说，社区就仍仅是政府行政管理的单元，而非参与社会治理、建设和服务的主体，无法发挥其自身的能动性。这偏离了“三社联动”的基本理念，即强调社区各利益主体的独特价值，激发社区、社会组织和社会工作者的参与意愿和活力（李涛，2015）。因此，本文认为社区在“三社联动”中，很大程度上发挥着平台的角色效用，但也不仅限于平台，它也是资源和服务的提供者、建设者。

在社区为老服务中，社区作为一个不可或缺的角色，承接着政府面向所有老年人提供的托底服务，现今也需要担负起更加丰富、多层次的养老服务。这部分服务可以是社会组织、社会工作者等提供的免费或者低收费服务，也可以是由企业提供的市场化的养老服务。它可以不由社区居委会直接提供，但社区需要作为支持者和协助者的角色参与其中。社会组织和社会工作者在社区中开展的为老服务项目、活动，有赖于社区的引荐和帮助。社区为老服务立足于社区，只有熟悉社区情况的社区居委会等其他社区组织和生活共同体，才能掌握和提供更为全面、准确的社区老年人信息，了解社区老年人的服务需求概况，以及参与为老服务的意愿和能力等。这些信息对于社区为老服务开展的内容、成效有着至关重要的影响。

同时，社区也是为老服务的资源融合者。社区为老服务有以下特点：一是养老功能的全方位，为老服务内容涉及老年人生活的各个方面；二是养老资源的多元化，来自个人、家庭、社会工作者、社会组织、政府等各个层次；三是养老体系的多层性，满足各方面的养老功能载体是多层次、多形式的；四是养老体系的开放性和优势互补性。而社区为老服务聚集于社区，需要社区做好资源调动和整合，构建为老服务网络。只有这样，“三社联动”才能转化为社区为老服务的可持续机制。

（二）社会组织在社区为老服务中的角色分析

社会组织，又称为非政府组织、第三部门、民间组织等，是由公众自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的组织形式和网络形态（王名，2009）。在“三社联动”中，社会组织更多指的是依靠社会资本具有非营利性、服务于弱势群体的具有公益性和强调参与的志愿性的社会服务机构（王子沫，2014）。应为政府着力培育的“公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”，特别是以社会工作者为主体的社会工作专业机构（徐永祥、曹国慧，2016）。

在以往的社会管理模式中，社会组织只是以单个形式帮助社区解决个别问题，未能与社区建立长效项目运作机制和长期的良好协作关系。在“三社联动”中，社会组织不只作为社区外部专业支持者的角色，为社区提供为老服务，而且作为理念、政策的推动者和资源的提供者，成为社区建设和发展的有力保证。社区居民既是“三社联动”的服务受益者，也是“三社联动”的建设参与者和成效评估者。在服务过程中，社会组织秉承社会工作助人自助和“三社联动”的基本理念，在社区内部进行社区居民领袖和组织培育，将在更高层次上发展社区服务和建设。这同时也将进一步促进社会组织与社区的协作关系，使社区为老服务在保证专业性的同时，更加贴合社区老年人的需求，提升社区行动能力和服务成效。

社会组织也是社区为老服务的组织者和激活者，是为老服务队伍的管理者。社会组织承接政府等购买的为老服务项目，联系社区等相关协作方，管理服务团队和社会工作者等，成为政府、社区、服务者、居民等沟通的桥梁和纽带。

（三）社会工作者在社区为老服务中的角色分析

“三社联动”可以视为“主体联动”和“要素联动”的整合。不管作为“主体”还是“要素”，社会工作及其人才建设一直是“三社联动”不可或缺的重要元素（顾东辉，2016）。对社会工作重要性的认识程度在很大程度上决定了“三社联动”的发展方向和成就（王思斌，2016）。社会工作者是受过社会工作大学教育或是取得国家或地方社会工作资格认可的，从事社会工作实务、自觉实践社工价值、理念和方法的从业者（徐永祥、曹国慧，2016）。“三社联动”中社会工作者作为专业力量引入，以科学知识为基础、利他主义为指导，运用个案工作、小组工作和社区工作的专业方法，帮助有困难的老人走出困境，提供更优质的为老服务。

图1　社区为老服务中“三社联动”模式图

社会工作者既是为老服务的传递者，也是社会组织的支持者、社区服务的评估者。在服务过程中，社会工作者践行和传播社会工作的价值、理念，挖掘社会组织和社区的潜能，设计最符合老年人意愿的、最有利于保持和加强老年人自立能力的服务活动，完成社会组织承接的服务项目，规范社区为老服务活动，积极运用社会资源，调动社区各方面力量，协同社会组织建设社区为老服务体系，进行社区建设。社会工作者专业活动的质量将直接影响“三社联动”的成效。

“三社联动”中各个角色都要定好位，才能促成“三社”资源共享、优势互补、互相促进的良好局面，从而提升社区为老服务的质量。

四、社区为老服务中“三社联动”模式的运作与功能

前文分析了社区、社会组织和社会工作者在社区为老服务中的角色，那么在“三社联动”模式下具体如何开展社区为老服务呢？首先，社会组织、社会工作者通过社区平台的支持，运用专业知识、方法（如问卷、访谈等）了解社区老年人基本情况、需求以及社区为老服务存在的优势和问题。其次，社区、社会组织和社会工作者三方进行沟通、协作，根据所获资料，有针对性地制定社区为老服务的项目、活动方案。在此过程中，三方充分开发、利用各自所具备的资源和特点，明确各方职责，并有意识地充分考虑服务对象的自主性，将社会工作的价值理念贯彻其中。第三，三方按照既定服务方案开展相关活动。活动执行过程中，社区、社会组织和社会工作者保持沟通和协商，保证信息的透明、通畅，及时反馈为老服务的进展状况。第四，在为老服务完成后，社区、社会组织、社会工作者及各相关方从各自的角度进行评估，分享服务过程中的收获，总结为老服务的经验，尝试建立适合的工作机制，提升“三社联动”的成效。

如此，以“三社联动”的模式开展社区为老服务，利用了社区、社会组织和社会工作的资源和优势，提升社区及社会各界为老服务资源的利用率，实现社会化养老；更新了社区为老服务的理念和方法技巧，更有针对性和更专业地开展社区为老服务，增进社会福利；充分联结社区、社会组织和社会工作等服务供给主体，构建社区为老服务保障网络、工作机制；吸纳社会工作的专业智慧，激发服务对象老年人及服务供给主体的自主能力，促进社区治理和建设。

五、社区为老服务“三社联动”模式发展思路

“三社联动”是机制也是手段，其最终目标并不在于建立起“三社联动”（李涛，2015），而是提升社会服务和福利。“三社联动”创新了社区为老服务模式，其本质和重要意义在于整合，以期达到“整体大于部分之和”的目标（徐富海，2015）。发展、推进“三社联动”模式，提升社区为老服务质量，便至少可以从社区、社会组织、社会工作以及三者的联动等几方面入手。

第一，加强载体平台建设，充分整合社区资源，增强社区支撑“三社联动”的基础功能。在“三社联动”中，社区具有基础地位和作用，是社区为老服务的基本载体、重要阵地。推进社会治理，深化社区建设，增强社区支撑“三社联动”的基础功能，是促进“三社”协调发展、良性互动的基础工程。具体可以从以下两方面着手：一是加快建设和改善社区为老服务的社会福利设施和场所，如社区服务中心、老年人活动站、日间活动中心等，扩大老年人休息和活动空间，增强社区的载体功能，为社会组织和社会工作者参与为老服务提供良好条件；二是加大社区信息化网络建设力度，完善社区老年人信息和资料，建立社区老年人健康档案等，为“三社联动”提供技术和数据支撑，同时也提高社区治理效能和水平。

第二，积极培育社区服务类社会组织。这里的社区服务类社会组织是指以服务社区居民为主要业务的社会组织，特别是扎根于社区的社会工作服务机构和社区内部自发组建创立的居民组织。政府需着力发展，积极扶植社会组织，在保证服务品质的同时，适当降低注册登记门槛，促进更多的社会组织投入养老服务业，通过以服务收费、慈善捐赠、补助贴息等多种方式促进社会组织可持续发展。充分发挥专业化社会组织的力量，进一步促进社区为老服务的开展，从而不断提高社会养老服务水平和效率。

第三，着力发展面向社区的社会工作人才队伍，特别是专业老年社会工作者。这不仅是“三社联动”的重要内容，也是社会工作人才队伍建设的重要途径。加快推进社区为老服务，不仅需要动员社会资源的投入，也需要培养造就一支数量充足、素质优良的老年社会工作专业人才队伍，从而在社区为老服务中充分运用其专业的知识和技能，发挥其在解决老年人各类问题，满足老年人各项需求，增强养老服务社会网络等个性化、多样化服务方面的专业优势，提高社会为老服务专业化水平。《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》中提出“探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制，推动养老机构开发社工岗位。”这是发展专业老年社会工作的重要契机。一方面，社会工作专业机构和人才需要把握住利好政策，发展并做好专业养老服务；另一方面，政府也需要保证政策的延续性，完善扶持政策，推动养老服务业的健康发展，从而继续完善社会养老保障体系。

第四，在发展社区、社会组织和社会工作的同时，厘清三者的角色、职责分工，加深社区、社会工作者和社会组织的工作交流。建立社区老年人需求反馈制度、协商民主制度、服务项目决策制度、服务绩效评估制度、多元参与制度等，充分发挥“三社”优势，在为老服务过程中实现平台联享、资源联通、机制联动。

第五，在更高层面确保“三社联动”的制度化安排和推进。“三社联动”从一开始就带有行政工作色彩，将政府行政工作中社区和社会治理中的部分职责、任务，以社区建设、社会组织和社会工作为路径或手段，并以社会服务为核心整合起来。（徐富海，2015）因此，虽然“三社联动”主要在地方和基层付诸实施，但为确保地方和基层的实践，需要发挥政府的主导作用，推动“三社联动”模式在社区为老服务等社区服务、福利供给方面的运用，同时，也让渡出社区治理的空间。

参考文献

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【注释】

[1]肖夏璐，中国社会科学院研究生院。