政府主导模式阶段(之前)

(1)政府主导开发模式的形成

亚龙湾旅游度假区开发的政府主导模式的形成经历了两个时期，其一为1988年至1992年由海南省旅游总公司统一开发的时期(海南省政府直管模式)，其二为1992年至1995年由三亚市政府控股的亚龙湾开发股份有限公司^[4]主导开发的时期(三亚市地方政府主导模式)。1988年10月，海南省政府发文(琼府〔1988〕92号)委托海南省旅游总公司对亚龙湾旅游区进行统一开发(主要包括土地征用及相关的拆迁安置和补偿、基础设施建设和接待设施建设等)，实际上标志着亚龙湾土地成片开发的开始。海南省范围内土地成片开发的历史实际上可以追溯到洋浦开发区。1988年6月，省委书记许世杰等省领导就曾提出了洋浦开发的模式(“洋浦模式”)，即“外商成片承包开发”。在当时海南省建省之初百业待兴的现实条件下，引进熊谷组(香港)这一外资企业对整个洋浦30平方公里的土地进行成片的一级开发(土地开发整理、基础设施建设、招商引资等)，实属大胆的创新之举。土地成片开发一时间在省内蔚然成风。因此，也正是在这样的制度背景下，省政府委托海南省旅游总公司对亚龙湾进行一体化开发。然而，省旅游总公司的统一开发模式本质上是海南省政府对地处三亚市的亚龙湾的直管模式，因而无可避免地会由于体制原因而进展不顺。在此背景下，三亚市政府与省旅游总公司展开了亚龙湾旅游度假区的开发权“争夺”^[5]。1990年3月，海南省旅游总公司提出如下方案：其一，成立海南省牙龙湾^[6]旅游区开发建设指挥部，建议由省政府副省长担任总指挥，对亚龙湾进行统一规划、统一开发、统一经营和统一管理；其二，指挥部成立“海南三亚牙龙湾旅游开发总公司”，负责旅游区的开发事宜。建议“海南三亚牙龙湾旅游开发总公司”由海南省旅游总公司旗下的亚龙湾开发公司和三亚市一家公司联营。这个方案最终没有被采纳。开发权“争夺”的结果是，由三亚市政府委托三亚市开发建设总公司招股成立亚龙湾开发股份有限公司，省旅游总公司以移交的财物入股(包括其所建设的所有设施以及土地使用证等)。由此，亚龙湾度假区进入到由三亚市政府控股的亚龙湾开发股份有限公司主导开发的时期。

1992年5月28日，由中国光大国际信托投资公司、海南省旅游总公司、海南省国际信托投资公司、海南省证券公司、海南省开发建设总公司和三亚市开发建设总公司等共同投资创立的亚龙湾开发股份有限公司经三亚市政府批准成立(股权结构见表7-1)。同年6月10日，三亚市政府正式授权亚龙湾开发股份有限公司成片开发亚龙湾旅游区(三亚市政府函〔1992〕91号文《关于亚龙湾开发股份有限公司享有成片开发的亚龙湾旅游区域的批复》)，并约定市政府将分期把旅游度假区规划范围内的土地出让给亚龙湾开发股份有限公司。同年10月4日，国务院批准建立亚龙湾国家旅游度假区。1994年，为保证亚龙湾旅游度假区开发的完整性，三亚市政府委托亚龙湾开发股份有限公司代表三亚市政府对亚龙湾国家旅游度假区实施“统一规划、统一出让、统一开发、统一管理”。

(2)政府主导模式的特点

① 三亚市政府与主开发商的关系：不分你我。在三亚亚龙湾开发股份有限公司主导亚龙湾度假区的开发建设后，亚龙湾开发股份有限公司成为亚龙湾区域的主开发商，由三亚市政府授权进行“统一开发、统一规划、统一征地、统一招商、统一建设”的成片开发。在当时的土地开发法律法规条件下，如《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例(1990.05.19)》、《城市国有土地使用权出让和转让规划管理办法(1992.12.04)》等，亚龙湾区内土地开发的基本程序是：三亚市政府依法将区内六盘村、博后村部分村民集体用地征收转为国有建设用地，然后通过协议出让的法律程序出让给亚龙湾开发股份有限公司(由亚龙湾开发股份有限公司向三亚市政府支付土地使用权出让金)；亚龙湾开发股份有限公司在对受让的土地进行土地一级开发(基础设施建设等)后，依法转让给外来投资商；外来投资商利用转让的国有建设用地修建度假娱乐设施、开展经营活动。由于亚龙湾开发股份有限公司由三亚市政府控股且直接受三亚市政府领导和控制，如时任三亚市市长王永春担任公司董事长，因此实际上三亚市政府与所谓的主开发商的关系就显得非同一般，在土地出让过程中，三亚市政府也予以亚龙湾开发股份有限公司诸多优惠，如土地出让金甚至可以在土地转让成功之后再支付，因而具有代销性质，按刘俊(2006)的话说，就是“肉烂在一个锅里，不必分你我”。三亚市政府与主开发商之间的这种关系也为日后开发模式变迁后政企关系的复杂变化埋下了伏笔。

表7-1　三亚亚龙湾开发股份有限公司股本结构及其变迁

资料来源：1992、1993和1995年数据转引自：刘俊(2006)；其余年份来源于三亚亚龙湾开发股份有限公司历年股东大会资料。由于各个年度股东数量及名称发生了变化，为表示出这种变化本表在每个年度都列出了所有年份的股东名称。

② 主开发商与外来投资企业的关系：一个形象的比喻。亚龙湾开发股份有限公司作为亚龙湾区域的主开发商，在1995年中粮集团入驻控股之前主要是从事土地的一级开发，亦即将政府出让的“生地”通过基础设施建设转为“熟地”后，通过招商引资吸引外来投资商进行二级开发，即度假酒店等经营性设施的建设和运营。在这一阶段，主开发商/三亚市政府并未直接介入土地的二级开发中，二级开发均为外来的投资商^[7]。这样的一种关系，其实就如张五常(2008)在《中国的经济制度》一书中描述的那样：

一个县可以视作一座庞大的购物商场，由一家企业(即县政府)经营；租用这商场柜台的客户可比县的投资者。商场租客交一笔固定的租金(相当于投资者支付的地价)，外加分成租金(相当于政府每年收的增值税)。我们知道，由于有分成，商场业主会小心选择租客，也会多方面给租客提供服务，正如县政府对有号召力的投资者也提供不少优惠(pp.161～162)。

在亚龙湾度假区，情况极其类似。三亚市政府控制的亚龙湾开发股份有限公司经营、控制着整个旅游度假区(“购物商场”)，其通过度假区内的土地一级开发改善区内的土地价值和投资环境以吸引外来投资商(“租客”)，投资商向亚龙湾开发股份有限公司支付转让土地的土地使用金(以及后来亚龙湾开发股份有限公司极力争取来的物业管理费)，并向政府支付各种税费。

③ 主开发商与当地社区的关系：利益冲突的起始。作为主开发商的亚龙湾开发股份有限公司与当地社区(主要是田独镇六盘村、博后村)的关系同样体现出多重复杂的景象。一方面，主开发商与当地社区由于度假区开发的征地拆迁、安置和赔偿等系列问题产生利益冲突。具体的情况是：亚龙湾开发的起步区域，主要占用六盘村(原称六盘管区；指行政村)、博后村(原称博后管区；指行政村)的农民集体所有土地。由于三亚市政府授权亚龙湾开发股份有限公司进行“统一开发、统一规划、统一征地、统一招商、统一建设”的成片开发，因此区内土地一级开发所涉及的征地、拆迁、安置和补偿等地方政府应该承担的职责就落到亚龙湾开发股份有限公司身上(三亚市人民政府市府〔1993〕85号《三亚市人民政府关于亚龙湾国家级旅游度假区征地拆迁安置问题的通知》和三亚市人民政府市府〔1993〕159号《三亚市人民政府关于亚龙湾国家旅游区征地拆迁安置问题的补充通知》)。当地社区村民与亚龙湾开发股份有限公司之间的利益冲突也由此掀开序幕。持续不断的利益冲突主要集中于征地赔偿的纠纷上。据海南省三亚市中级人民法院发布的资料显示，六盘村委会新村队、东方一队、东方二队和青梅队就曾分别在2000年就征地赔偿起诉亚龙湾开发股份有限公司(和三亚亚龙湾民族经济发展公司)^[8]。此外，亚龙湾开发股份有限公司历年年报都有大量篇幅说明由于村民阻挠、闹事等原因阻碍征地、施工等的进展。